老城區停車難問題的供給側改革對策研究
——以南京市為例

◎ 殷 潔 李秋元

一、引言

隨著國際市場結構調整和產業轉移，近年來我國汽車產業呈高速發展態勢，2009年中國成為世界第一大汽車產銷國。截至2018年年底，全國機動車保有量已達4.27億輛。機動車保有量的劇增使停車泊位供給和需求之間的矛盾激化，停車資源供給出現較大缺口。在城市發展中，停車需求隨城市人口增加而倍增，美國《城市停車指南》[1]的調查顯示：城市人口超過百萬的城市，其停車需求分別是50萬~100萬人口城市的1.8倍、25萬~50萬人口城市的2.2倍、10萬~25萬人口城市的5.8倍。停車需求受到土地性質、開發強度的直接影響，城市中商業辦公用地因土地開發強度大，停車吸引率較高[2]，致使其周邊停車壓力增大。車輛出行水平，即日均出行次數是影響停車需求總量的另一個重要因素。[3]在城市停車治理中，停車收費政策是調控居民小汽車出行選擇的重要方式[4]，提高停車收費價格可以調節居民的出行方式，緩解城市停車與交通壓力。[5]雖然其能夠提高停車資源的配置效率，但提高了居民的出行成本，易誘發社會公平問題。根據使用者付費的原則，其可以抑制家用小汽車出行，減少停車需求；但停車收費增加貨運和客運的運輸成本，造成社會整體消費成本上升，價格的波及效應增加了廣大普通民眾的負擔。[6]

2015年，中央財經領導小組第十一次會議提出供給側結構性改革，為解決停車需求問題提供了新思路。供給側結構性改革，是從提高供給質量出發，用改革的辦法推進結構調整，矯正要素配置扭曲，擴大有效供給，提高供給結構對需求變化的適應性和靈活性。推進供給側改革對于解決目前社會發展遇到的現實問題，突破制約社會發展的障礙，實現可持續發展具有重要意義[7]，為解決城市停車難問題，提供了可遵循的指引。以南京市老城區為研究區域，根據現有停車設施利用狀況、結合市民停車感受與訴求，引入供給側改革理論，提出停車泊位供給側需求改革對策建議，為緩解老城區停車難問題找尋可參考的路徑。

二、研究區域與方法

南京市老城區指明城墻圍合的區域（圖1），位于長江東南側，鐘山西側，面積約45平方公里，常住人口約為160萬人，是南京市城市功能、人口規模、交通需求最集中的地區，也是全市停車問題最嚴重的地區。老城區是南京傳統的社會經濟活動密集區，產生的交通運載量大，交通需求旺盛，停車泊位長期處于高飽和狀態。近十年來，南京市老城區基本停車位缺額從1.7萬個增長至6.2萬個以上。[8]

圖1 南京市老城區范圍及調查樣本區域

選取2019年1月4日至1月26日為調查時間段，范圍是老城區停車難問題突出地段，采取連續觀測和問卷調查的方式。通過連續觀測，對老城區內20處停車場（庫）在不同時間段的車輛周轉情況和路邊停車進行統計；對停車發生區域的居民停車行為感受和訴求進行調查，共計發放問卷1300份，回收1235份，問卷回收率為95%。所取區域兼顧不同的發展水平、不同類型地段的整治基礎，客觀反映老城區內停車難問題狀況（圖1）。

三、供需不平衡下的南京市老城區停車難現狀

南京市老城區內建筑與道路建設較早，缺少配建標準，停車配套設施匱乏。老舊小區停車位配建標準低，內部有限的公共空間成為擁擠的停車場；新建的小區雖有配建要求，但車位也日益緊張，無法應對汽車保有量的劇增。部分道路雖劃定停車泊位，但因監管缺失，致使行車空間的被侵占，使有車輛者出行反而成為負擔。部分應急車道，因車輛無序停放，出現急救搶險車輛被堵的情況。在苛責停車者錯誤行為選擇的同時，更反映了停車泊位與停車需求的供需不平衡。

圖2 占用公共空間停車

（一）占用公共空間停車

占用公共空間停車在老舊小區和商業中心反映較為集中（圖2）。老舊小區的停車供需失衡，導致原來步行空間和綠化開敞空間被以各種形式開辟為停車處。部分車輛越過路緣石停放在步道上，車輛占用原有內部步行空間設置停車泊位，變步行空間為停車位，在草坪上設置停車位。同時，在南京市老城區內，消防通道等應急車道或住宅區內部回車場被占用的現象屢見不鮮，帶來極大安全隱患。

（二）固定占據泊位

圖3 固定方式占據泊位

因車位分布的差異，為實現長期占有車位，停車者采用各種固定方式占據車位。常見有家具、地鎖、鏈鎖。停車者駛離時將地鎖架起，使其他車輛無法停放，停車者駛回時，將地鎖放下，達到獨占該車位的目的，但此類行為加劇了老城區內停車泊位供需不平衡。另一種常用方式是利用廢舊家具、廢棄車輛占有車位，被占據空間多為住宅區內部綠化空間。停車者將其不使用的車輛長期擺放，降低了泊位的使用率（圖3）。

（三）路邊違章停車

因路內停車泊位有限，商業活動密集，違章停車現象在老舊住區和商業區頻繁發生。常見現象有：住宅區道路較窄，無法實施路邊停車，導致違停、停車位超量停車現象嚴重；住宅區內部道路設置為一個進口、一個出口的兩條單行線，路邊車輛違停，造成堵塞，引發矛盾；因車位不足或車主為了自身便利就近停車，占用市政道路，形成違章停車（圖4）。

四、老城區停車難問題供給側改革的必要性

（一）居民停車感受

根據1235份“南京市停車調查問卷”數據統計，受訪市民中，90%的駕車出行者在老城區內遇到停車難問題，反映了停車難在老城區內是普遍現象。在停車難關鍵原因的調查中，74.9%的受訪者選擇了停車位不充足，反映供需之間的不匹配是停車難的最主要原因。在停車問題發生的時間段上，調查顯示下班期間16∶00—20∶00為受訪者遇到停車難問題的時間段，6∶00—10∶00緊隨其后，體現了停車需求高峰的時間特征（表1）。

（二）停車設施供給缺口

南京市老城區建設發展較早，起步階段缺乏停車配建，停車設施建設速度滯后。在1998年之前，南京市執行建設部發布的《停車場規劃設計規范》（試行），未對住宅區提出配建要求；1998—2003年，采用的停車配建標準低，僅為每戶0.2個。老舊小區基本車位平均供給率低，約為每戶0.11個，而實際的夜間停車需求達到每戶0.22個，缺額達50%[9]，市民夜間停車需求長期得不到滿足。據統計，截至2018年年底，南京市常住人口844.62萬人，機動車保有量達到274.79萬輛，其中江南六區機動車保有量達144.7萬輛，停車泊位總量約104.2萬個[10]，僅靜態停車泊位缺口就逾40萬個，動態停車泊位缺口達70萬個，供需嚴重不匹配，顯現了供給側改革的必要性。

圖4 違章停車

表1 南京市老城區“停車難”感受

五、停車難問題供給側改革對策建議

研究表明，城市每增加1輛機動車，滿足其停車需求，將需要增加1.2～1.5個停車泊位。[11]老城區內土地資源稀缺，新建大面積地面停車場不具備經濟效益。盲目增建停車設施，無法從根本上解決停車難問題，必須從提高泊位利用率方向出發，用供給側改革思維，在有限的泊位資源約束下進行優化。2015年國家發改委聯合多部委共同印發的《關于加強城市停車設施建設的指導意見》提出，“鼓勵企事業單位、居民小區及個人利用自有土地、地上地下空間建設停車場，允許對外開放并取得相應收益”。將停車設施供給主體由政府一元主體變為社會多元主體，進一步表明，解決停車難問題需用供給側改革思維。

（一）對策一：設置錯峰共享停車位

共享停車，指利用2種或以上用地類型的建筑物，利用停車泊位需求空間和時間上的差異性，通過對泊位資源優化整合，將一處停車場服務于相鄰地點的2個或多個用地[12]，使各類建筑物配建停車滿足不同目的的停車泊位需求。20世紀80年代，美國土地研究協會在所編制的《共享停車》中首次明確提出泊位共享的概念。停車共享政策的主要特點在于不改變片區泊位供應總量以及保障基本停車需求的同時，通過開放配建停車泊位，實現泊位資源供給與需求的動態匹配，主要涉及停車共享模式[13]、停車資源配置、管理措施制定[14]等內容。2018年頒布的《南京市停車場建設和管理辦法》提出，配建停車場在滿足停車需求的情況下，鼓勵向社會開放，提供停車服務。[15]

1.實行錯峰共享停車位條件

在滿足建筑功能、體量、配建停車位數量要求下，選取新街口地區的友誼廣場、大地大廈、金鷹購物中三處停車場作為樣本區域。新街口是著名的商業中心，核心區面積約1.5平方千米，停車泊位需求巨大。引入平均停放時間①、泊位周轉率②、泊位利用率③、停車差異率等停車特征參數[16]，通過統計，反映三處停車場的使用情況（表2）。

大地大廈為甲級寫字樓，地處新街口核心區，企業入駐率高。對其停車統計數據分析可得，大地大廈車輛平均停放時間在104.90分鐘，泊位周轉率平均值為1.24，泊位利用率平均值為20.87%。大地大廈停車庫休息日泊位周轉率為1.05，泊位利用率為17.48%；工作日泊位周轉率為1.43，泊位利用率為24.25%。大地大廈工作日泊位周轉率高于休息日，但處于一個較低的水平，低于周邊的商業廣場，有較大的挖掘空間；大地大廈泊位利用率工作日為24.25%，高于休息日的17.48%，但均值僅為20.87%，表明了其停車場平均利用率較低（表2），停車位利用率不高，具備泊位共享的條件。

在新街口三個停車庫的泊位周轉率調查中：大地大廈的休息日、工作日泊位周轉率分別為1.05、1.43；友誼廣場泊位周轉率為4.75；金鷹購物中心泊位周轉率為7.40。三者之間的泊位周轉率差異明顯，表明大地大廈此類純辦公寫字樓具備實施錯峰共享停車位的條件。

通過對友誼廣場、金鷹購物中心停車場的停車差異率④數據分析可得：友誼廣場8∶00—9∶00、13∶00時間段進車較多，泊車較滿；16∶00—17∶00、20∶00時間段出車較多，泊車較少。15∶00之后，其停車差異率一直為負值，持續呈現出車數大于進車數；金鷹購物中心19∶00—21∶00時間段進車較多，14∶00、19∶00—21∶00時間段出車較多。除去18∶00有小幅上漲之外，總體上15∶00之后停車數持續下滑。表明此類停車場進車高峰多發生在上午，下午15∶00之后因持續出車，停車庫內出現較多停車位，具備實施錯峰共享停車位的條件（圖5、圖6）。

表2 新街口寫字樓停車庫利用情況

圖5 友誼廣場停車差異率變化情況

根據對共享停車位意愿的調查，停車點距離目的地可接受的步行時間中，10分鐘內占比超過90%。成年人步行10分鐘的距離為800～1000米。根據上述停車難發生時間段與停車庫使用情況調查，16∶00—20∶00時間段內易出現停車難問題，而此刻寫字樓停車庫出現較多停車位，則可以以此類寫字樓為圓心，半徑為800米，對周邊住宅區實施共享停車位政策，解決下班高峰停車難問題；對于共享停車位的擔憂調查中，停車秩序混亂為居民最擔憂的點，占比接近60%。在對于私人富余車位共享態度調查中，75%的受訪者表示在加強管理下愿意接受，此為下一步停車位共享政策的出臺，提供了民意支撐（表3）。

2.設置錯峰共享停車位具體措施

圖6 金鷹購物中心停車差異率變化情況

從泊位供給側改革入手，將各方面的停車位資源最大化地利用，可采取如下措施：

一是推動機關、事業單位在下班期間對外開放內部停車場。對于機關事業單位而言，此舉能夠增進與群眾的感情，成為其職能轉變的契機，推動實現公共資源回歸“公共性”。二是鼓勵寫字樓及商業廣場停車場對周邊居民開放共享。寫字樓與商業廣場的泊位空余高峰與周邊居民的泊位需求高峰重疊，在居民可接受的步行時長10分鐘的條件下，可以該停車庫為中心向外發散800米，對范圍內的居民實施錯峰共享停車位，緩解下班期間的停車難問題。此舉為停車場創造經濟收益，實現其泊位資源的“社會性”。三是推動實現小區內部富余車位的對外共享。因居民上下班用車存在時間上的潮汐性，周邊寫字樓與商業廣場的泊位需求高峰與周邊居民的泊位可供給高峰重疊，此時周邊具備泊位共享條件的小區，可對外實施錯峰泊位共享。四是制定共享停車位的管理政策，針對共享停車位停車秩序，承租者信用與社區安全等問題，設立信用準入門檻，加大在共享泊位上違章停車的處罰力度。

從上述的四個方面進行錯峰共享停車位供給側改革，符合目前老城區集約式發展的必然要求，可使城市動態交通與靜態交通相互之間運行配合更加流暢。

表 3 錯峰共享停車位相關意愿調查

（二）對策二：路內停車泊位信息化改造

路內停車泊位是指利用城市道路一側或兩側，劃出可供機動車輛停放的場所，是公共停車設施的一種有效的補充形式。[17]在公共停車設施和配建停車設施不足的前提下，合理設置路內停車泊位可暫時緩解停車泊位供需矛盾。[18]根據統計，南京市城區道路臨時停車泊位共計約3.8萬個。依據城市道路內停車泊位設置標準規定，南京作為特大城市路內停車泊位占城市停車泊位總量的比例≤8%。[17]截至2018年年底，南京市江南六區現有停車泊位總量約104.2萬個，僅以滿足目前總量比例測算，路內停車泊位尚有約5萬個的發展空間。2018年頒布的《南京市停車場建設和管理辦法》提出：停車泊位與停車需求矛盾突出的住宅小區，其周邊道路具備夜間等時段性停車條件的，街道辦事處可在征求周邊居民意見后提出道路停車方案，設置時段性道路臨時停車泊位。

1.實行路內泊位信息化改造的條件

選取新街口、夫子廟、山西路作為老城區重要節點區域，對其路內泊位進行了調查統計。在對設置路內停車泊位的態度調查中，“可作為臨時停車的補充，規定允許停放時間”占比達到了42%，支持選項占比較高，反映了市民對路內停車泊位的需求；在對時間段禁止長時間停車的態度調查中，上下班高峰時期禁止路內停車意愿最多，晚上8∶00至凌晨00∶00及至早上7∶00的較少，夜間劃撥路內停車泊位并不為大多數居民反對，表明可按需要在夜間設置路內停車泊位（圖7、圖8）。

2.路內泊位信息化改造具體措施

（1）建立路內泊位收費與動態交通聯動調節機制，當動態交通運行情況出現惡化時，可適當提高路內停車泊位收費標準，減少前來該區域的停車數量。當動態交通運行情況良好，該區域停車泊位充足時，下調路內停車泊位收費標準，吸引停車，解決其他地段供給不均問題。

（2）采用“互聯網+智慧停車”。通過視頻監控行駛和靜止的車輛，識別車牌號碼，實現自動收費及對違法停車的視頻執法。[19]對超時停車、逆向停車、跨位停車等違法車輛利用智能視頻識別系統自動抓拍識別，豐富停車信息數據采集方式，為路內停車泊位的運營、管理提供更全面的數據信息。

圖7 對設置路內停車泊位的態度

（3）推行智慧停車App，把南京市路內泊位納入云平臺系統管理，在停車App推行電子發票 ，加快停車周轉速度，減少因等待停車管理員而占據車位的時間；路內停車收費路段所有泊位管理由地磁與手機App實現，實現停車位無人值守。車位探測器將數據匯總至后臺，市民可通過App查詢路內泊位的剩余數量。

上述路內停車泊位信息化改造措施，符合城市智慧發展要求。路內泊位的信息化可使泊位利用率提升，減少泊位管理成本，提升城市交通治理水平。

（三）對策三：大力建設立體停車庫

立體停車庫，也稱機械式停車設備，是對各種非平面停放車輛設施的一種統稱。立體停車庫具有占地面積小、空間利用率高、建設成本低等諸多優勢，能有效緩解停車難問題。在機動車數量多、土地資源緊張的城市，可作為其停車設施建設的新方向。2005年洪武路立體停車庫建成后，南京市立體停車庫數量逐年遞增，集中在商圈周邊、醫院和學校附近及停車壓力較大的企事業單位內部。截至2018年年底，南京市共有400余個立體停車庫。近年來，在背街小巷的整治中，相關地段采用建設立體停車庫的方式，為老城區停車難問題的解決提供了新思路。

圖8 對時間段禁止長時間停車的態度

1.建設立體停車庫的條件

根據對老城區立體停車庫意愿與訴求的調查，愿意將車輛停放在立體停車庫的占比達到了70%，體現了立體停車庫建設的可推動性；在對利用公共空間設置停車位的看法調查中，可以適當設置停車位的占比達到了70%，表達了居民認為可適當利用公共空間增加停車位的態度（圖9）；在對立體停車庫管理優勢的調查中，“車位配置合理”占比最多，反映了市民寄希望于立體停車庫緩和現有的停車矛盾（圖10）。

2.建設立體停車庫的具體措施

南京市老城區內雖然用地緊張，但因立體停車庫體量較小，仍具備大量見縫插針的建造空間，可通過合理規劃，逐步建造立體停車庫。

一是引入立體停車庫經營單位，由其進行建設與運營維護，鼓勵其利用差異化的價格引導居民泊車，提高立體停車庫使用率。二是挖掘邊角公共空間、低效停車泊位空間。對背街小巷的公共空地、高架橋下、單層停車泊位等低效用地進行整合改造，建設立體停車庫，增加單位用地面積內泊位供給數量。三是矯正相關要素，對土地利用效率低下的建筑物或產業進行置換，將能夠在城市周邊配置的業態遷出，把老城區急需的立體停車服務業遷入，增加停車泊位的供給。四是建立智能化立體停車庫信息App，此立體停車庫信息App可融入智慧停車App內。

圖9 對公共空間設置停車位態度

立體停車庫的建設是目前老城區內增加停車泊位的有效路徑，其高效利用了老城區內土地資源，能從單位面積泊位量與單位時間泊位量上增加供給，使停車難問題得到緩解。

六、結語

老城區停車難問題不是南京獨有的現象，我國其他以老城為基礎發展而來的城市，都面臨老城區的空間尺度較小與建筑密度較高帶來的停車難問題。停車泊位的缺口不能只依靠新建增量泊位，還可對存量泊位進行更新優化。老城區停車難問題的解決應該從泊位供給側改革發力，以錯峰共享停車位、路內泊位信息化改造和建設立體停車庫為主要措施，引入市場化經營主體和制定差異化定價策略，自下而上開展停車問題城市治理工作，實現泊位利用率提高、泊位管理水平提升。通過互聯網停車App信息平臺建設，在三種改革措施之間建立聯動調節機制，從而實現泊位信息公開、泊位管理政策彈性調整。針對南京市老城區停車設施提出的供給側改革措施，不僅為老城區停車難問題的解決提供思路，也可為新城建設中提高停車用地土地利用效率做出指引，具有在全國其他同類城市推廣普及的參考價值。

圖10 對立體停車庫管理優勢的調查

注釋：

②泊位周轉率f: f=n/c， c為停車泊位數。泊位周轉率與停車場的相對停車數呈正向線性關系。

④停車差異率C:C=(a-d)/(a+d)，式中：a為單位時間內駛進車量數；d為單位時間內駛出車量數。C為單位時間內進車數和出車數的差值與進車數和出車數之和的數量之比，反映了不同時間段內該停車場的停車差異。停車差異率為正值時，表示該時間段停車場進車數大于出車數，停車飽和率開始上升；停車差異率為負值時，表示該時間段停車場出車數大于進車數，停車飽和率開始下降；可反映該區域不同時間段交通情況與潮汐停車狀況。