PPP模式對接醫養結合一體化的SWOT分析

李濤

[摘 要]本文將根據PPP模式的內涵及發展現狀，運用SWOT分析法對醫養結合PPP項目進行分析，并提出建議，對解決醫養結合融資渠道不暢導致的資金短缺問題具有指導作用。

[關鍵詞]PPP模式；SWOT分析；醫養結合融資渠道

我國養老保障和醫療保障水平較低，隨著老齡化程度的不斷加深，“未富先老”矛盾日益凸顯，失能及半失能老人的治療和看護問題日益加深。醫療機構和養老機構相互獨立、自成系統，養老機構不方便就醫，醫院又不方便養老，老年人患者往返醫院和養老機構之間，既加重負擔，也容易耽誤治療。二者的分離也加劇了醫療資源的緊張。在許多一線城市，醫院“重救治、輕養護”，大型醫院難以提供細致精準的養老服務。研究指出“醫養結合”模式能夠有效地提高老年人慢病患者的生活能力、解決老年人的就醫和看護問題、實現社會資源利用最大化。

既往研究中，譙京京[1]指出資金缺乏已成為阻礙醫養結合養老機構發展的制約因素之一，醫養結合項目融資渠道不暢，僅依靠政府資金、財政補貼等方式，難以長遠發展。鄭先平[2]指出我國醫養結合事業的發展缺少穩定的資金籌集，難以保障醫養結合事業持續運行。因此，張嵐[3]認為醫養結合項目引進PPP模式能起到事半功倍的作用，逐步引導社會資本發展養老產業。本文將根據PPP模式的內涵及發展現狀，運用SWOT分析法對醫養結合PPP項目進行分析，并提出建議，對解決醫養結合融資渠道不暢導致的資金短缺問題具有指導作用。

一、PPP模式的內涵

（一）PPP模式的內涵

PPP（Public—Private—Partnership）模式，指政府與私人組織之間，為了提供某種特許商品或服務，以雙方簽訂的協議為基礎，形成長期合作、風險共擔的合作伙伴關系。

（二）醫養結合PPP發展現狀

截止至2017年12月末，財政部入庫PPP項目14424個，項目金額18.2萬億元。對比PPP模式應用較多的市政工程（4736個）、交通運輸（1762個）和生態環保（1107個），PPP模式在醫療衛生（402個）和養老（176個）項目中應用較少，醫養結合項目僅有27個。醫養結合PPP項目投資總額136.8億元，占全國PPP項目投資總額18.2萬億元的0.075%。我國醫養結合PPP項目處于探索階段，可參考的范例較少，下面以云南省文山州中醫醫院醫養結合基礎設施綜合發展項目為例：

項目總投資額5.6億元，采用PPP模式運營。建設期內項目公司承包項目的投資與建設；運營期內項目公司負責項目運行與管理、日常維修和基礎設施保養。在缺陷責任期及設備質保期滿之內，項目所需要的維護、修理費用由項目公司負責，合作期滿后由項目公司按照《PPP項目合同》對項目的設備設施進行全方位的大修并經實施機構進行驗收，達到國家標準并能保證能正常運營一定年限后無償將設施的運營權、資產、設施轉讓給政府。

該項目在PPP模式的基礎上達到了公共產品供給增加、效率提高、成本控制和市場競爭優化，在整合程度、風險識別與控制、規模程度和行業示范性都有較高的水平，說明該項目采用PPP模式實施具有較高的可行性。

二、PPP模式政策解讀

近年來，國家鼓勵民間資本進入養老服務領域，中央和地方政府出臺了一系列政策促進社會力量參與到養老服務項目中來。

2014年8月26日，財政部下發《關于做好政府購買養老服務工作的通知》（財社[2014]105號），文件要點是堅持政府引導的基礎上培育市場主體，推進養老服務的政府購買與社會力量成為發展養老服務業的主體相結合。

2014年9月12日發改委下發《關于加快推進健康與養老服務工程建設的通知》（發改投資[2014]2091號），指出要放寬市場準入，鼓勵社會資本投資養老服務工程，采取政府和社會資本合作等方式，參與醫療、養老改革，促進醫養銜接。

2019年3月29日國務院頒發了《關于推進養老服務發展的意見》（國辦發〔2019〕5號），指出要強化服務管理體系，推動養老服務供給結構優化、社會有效投資擴大、養老服務質量改善、養老服務消費潛力釋放。

三、PPP模式對接天津市醫養結合的SWOT分析

（一）優勢分析。

1.天津市民營經濟發達，社會資本雄厚。截至2018年9月底，全市民營經濟市場主體達103.9萬戶，民營企業46.08萬戶，全市新登記市場主體22.11萬戶，其中民營市場主體21.88萬戶，占全市的比重為98.9%。作為首批沿海開放城市，天津市發展外向型經濟，民間資本積累雄厚，社會資本方具有一定融資實力，運營方面也具有持續能力。

2.天津市已進入深度老齡化，市場需求大。天津60歲以上的戶籍老年人達到246萬人，占全市總人口23.4%，接近戶籍人口的四分之一。65歲以上戶籍老年人口156.7萬人，占全市戶籍人口14.92%，養老需求大。

3.天津市已初步建立完備的養老模式。機構養老層面，開展專項行動，提升養老服務院的質量，基礎性指標合格率超過70%，管理服務質量類指標合格率超過90%。居家養老層面，積極建設農村照料中心，并重點向農村地區傾斜。2019年市內六區和濱海新區開展了居家養老試點項目，很大程度上緩解了社區養老基礎設施不足的壓力。

（二）劣勢分析。

1.項目組建困難，缺乏經驗。醫養結合項目管理結構單一，天津市醫養結合PPP模式尚處于探索階段，缺乏可參考的范例，尚未建立起風險識別和應急機制。醫養結合PPP模式涉及多個部門，統籌管理具有一定困難，且養老服務相比于其他項目更難以實現標準化的定價和收費制度。

2.投資周期長，難以整合社會資源。養老服務產業相較于其他行業具有一定的公益性，前期資金需求大，回報周期長，難以吸引社會力量進行投資。養老機構的運作與維持僅靠老人及家屬支付的養老費用和政府補貼，難以擴大規模。且天津市養老產業主要依靠政府投資、運營和監管，過度依賴政府主導，導致民間資本參與度較低，未能最大化的整合社會資源。

四、完善法規、加大投入

1.完善相關法律法規，提供法律保障。自2015年以來，天津市已出臺了《關于推進政府和社會資本合作的指導意見 》《關于印發天津市進一步激發社會領域投資活力實施方案的通知》，但尚未建立起完備的、具有針對性的法律條文為PPP模式的發展提供法律保障，應完善相關法律體系，規范招投標管理和項目審查，建立健全有利于促進本市PPP模式推行的法律體系。

2.完善監管制度，強化組織保障。從合同管理、項目審查、投招標管理到績效評價，都應該加強監管力度，確保合同內容全面、規范、有效，確保項目合規、必要和具有適用性，確保交易公平、公開、公正，為PPP模式的運營提供有利的制度保障。同時要強化組織建設，建立協調機制，形成組織合力。

3.加大財政投入，促進基礎設施建設和人才培養。政府應在尊重市場主體地位的基礎上加大財政投入，通過提高機構養老入住率、提升醫養結合財政補貼進一步促進天津市醫養結合的發展；促進基礎設施建設，緩解醫療資源緊張，提升入院滿意度；提升護工的薪資待遇，建立健全績效考核機制，為醫養結合的發展提供人才支持。

參考文獻：

[1]譙京京. “醫養結合”養老模式推進中的制約因素及對策分析[J]. 環渤海經濟瞭望， 2018（08）：126.

[2]鄭先平， 鞏奕彤， 劉雅， et al. 我國醫養結合事業發展困境及其化解對策[J]. 衛生軟科學， 2018（9）：12-15.

[3]張嵐， 舒鴻科. 醫養結合PPP項目政策解讀及建議[J].中國管理信息化， 2018， v.21；No.381（15）：184-187.

[4]高嘉華. PPP模式對接泉州市養老服務業的SWOT分析及建議[J]. 經濟師， 2018， No.354（08）：146-147.

[5]佚名. 天津市人民政府關于推進政府和社會資本合作的指導意見[J]. 天津市人民政府公報， 2015（11）：5-9.

[6]本刊訊. 國家發展改革委：印發開展政府和社會資本合作指導意見[J]. 招標采購管理， 2014（12）：39-40.

[作者單位]

天津醫科大學