公平視角下企事業單位養老保險制度并軌的成效分析

韓云超

摘要：2015年國家對于機關事業養老保險制度的改革無疑將社會基本養老保險公平性提到了一個嶄新的高度，也是備受各界關注的。文章運用公平性相關理論，分別從起點、過程、結果三個角度對我國養老保險并軌前公平狀況進行闡述，并在此基礎上分析研究并軌后所帶來的成效，最后在總結本次改革政策成效基礎上指出不足和需要注意的問題。

關鍵詞：機關事業單位養老保險制度改革；雙軌制；公平性；改革成效

一、我國基本養老保險雙軌制存在的背景

我國基本養老保險最早是從1955年開始的，最初的養老保險制度機關單位和事業單位是同一的，當時還主要是公務員養老制度，即便和企業單位相比在制度上也是基本相同的，企事業單位間的養老待遇和養老保障范圍也無差異，僅僅在具體的養老標準層面存在些差異。而后國家又在1955年頒布了《關于工人、職員退職處理的暫行規定（草案）》，這一草案使得企事業單位人員養老保險制度完全得到了統一。1993年我國開始引入“統帳結合”的基本養老保險制度，城鎮企業單位開始大刀闊斧的變革，企業單位職工養老待遇也隨之變為“統帳結合”的部分積累制，但是相對比，機關事業單位的改革卻頻頻受到阻力，且持續了二十余年，直到中央在2015年初頒布《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》改革條例，雙軌制的并軌由此開始在全國范圍內鋪開。

從20世紀90年代開始執行新的養老保險制度，我國對于基本養老保險制度的探索和變革就從未停下腳步，此后我國基本形成了包括機關事業單位養老保險制度、企業單位養老保險制度體系在內的三大養老保險制度體系。但是伴隨著養老保險制度雙軌制的存在，基本養老保險制度公平性差異日益引起各階層間的不滿，并加深了各階層間的矛盾，影響著養老保險制度的健康發展。企事業單位基本養老保險并軌前，我國基本養老保險無論從覆蓋人群還是覆蓋面都未做到全面覆蓋，行業和地區間養老管理制度及繳費標準和執行情況也不統一，差異較大。這其中機關事業單位與企業單位行業之間的不平衡尤為突出，條塊分割的雙軌體制嚴重加劇了社會不公平性，伴隨著舊保險制度運行，民眾對不公平呼聲從未間斷過。企事業單位基本養老保險的制度差距也阻礙了人力資源的自由流動，降低了政府財政效率，增加了政府負擔，因此機關事業單位養老保險改革勢在必行。

二、并軌前我國基本養老保險制度公平性狀況

公平包含參與經濟社會生活的起點機會公平，過程公平和結果分配公平。在雙軌制存在的基本養老保險制度背景下引用公平性理論來充分探討和研究雙規運行制度的公平性狀況，以下分別從起點、過程以及結果三方面來加以說明。

并軌前基本養老保險起點公平方面，雙軌制下保險制度規定首先從職工的繳費責任和義務開始的，因此可從繳費責任和義務層面探討起點公平。新中國成立以來，我國機關事業單位及國家部門沿用著原有的計劃經濟時代的國家全保的模式，所謂的國家工作人員是不用繳納任何費用的，這類人群的繳費狀態是沒有的。然而，企業職工和城鄉居民若要享受基本養老權利就需要遵守國家養老政策，按時繳納一定比例的保險費用，確保養老保險權利與義務的統一，這與機關事業單位在編職工無需繳費相比，引起的繳費責任和義務的不公平問題很嚴重，企業單位職員一直對此產生非常強的異議和不滿。作為我國基本養老保險體系之一的城鄉居民養老保險雖然也是按照繳費的履行才能享受相應的養老待遇，這也間接反映出機關事業單位優越的養老待遇，加劇了不同基本養老保險制度間的矛盾。

雙軌制運行的基本養老保險過程公平情況主要表現在養老保險制度與規則對于所有參保群眾的執行過程的公平性。在這里主要涵蓋籌資模式和繳費模式兩方面。在籌資模式上，企事業單位養老保險雙軌制下機關事業單位公職人員還延續著計劃經濟時代的政府財政供款的單一模式，責任等于完全由政府承擔，個人不需要承擔責任；相比較而言企業單位一直履行統帳結合的部分積累制基本養老保險制度，養老保險的籌款對象很明顯是企業和員工雙方；而城鄉居民基本養老保險制度籌款模式是由“個人繳費、集體補助、政府補貼”三部分構成的。在養老保險繳費上，公職人員不用繳納任何保險費用，國家負責公職人員的養老問題。企業單位養老保險制度執行過程中保險繳費職責是由企業和職工個人共同承擔的，繳費比例依據職工工資的多少，企業占比20%，職工則需承擔工資的8%，企業和個人的繳費負擔較為沉重。城鄉居民基本養老保險繳費規則是由100元到2000元共計12個年繳費檔次可供選擇的，屬于自主繳費，多繳多得原則。

結果公平狀況好壞與否是并軌前基本養老保險制度運行引起的各方面問題的綜合反映，在養老金發放水平和參保人對當前服務的滿意度情況兩方面顯得尤為突出。在養老金發放水平上有兩個重要的指標可以很直觀的描述，分別是參保人員養老金平均年收入和養老保險替代率水平，資料顯示2013年機關事業單位公職人員平均養老金年收入可達4.6萬元，替代率高達90%，而企業職工平均養老金年收入1.6萬元，替代率為40% ，城鄉居民僅為 0.098萬元，替代率僅為10%，單從給出的數據就能直觀的體現出企業單位職工和城鄉居民養老保險待遇同公制單位相比還存在巨大的差距，說明了養老保險在養老金發放水平上公平差異大。而從參保人對當前服務滿意度情況看，機關事業單位職工對當前養老服務水平非常認同，對政府供養養老模式表現出堅定支持和擁護的姿態；而對比，企業職工和城鄉居民（尤其是企業單位上班族）對現行制度體系一直在不認可的情形下被動接受。

三、企事業單位養老保險制度并軌后的成效性分析

中央政府以斷腕的決心來推動此次機關事業單位養老保險改革，顯示了中央的決心。這使得養老保險制度統一提升到了空前的高度，使多年并軌的呼聲得到落實，在政策和法規層面為改革鋪平了道路，并將在多個方面發揮積極的功效。

（一）養老保險體系進一步統一，公平性水平空前提高

企業單位和機關事業單位養老保險制度在籌繳模式、養老金發放待遇方面得到并軌運行，統一了當前養老保險模式，社會統帳結合的積累模式得以在全國鋪開。隨著接下來統帳結合模式的運行也將規范同一繳費費率和收繳方式，企事業單位執行相同的養老保險制度，統一了我國基本養老保險體系。同時雙軌制的并軌，能夠在一定程度上緩解企業職工和城鄉居民對繳費義務的質疑，增強繳費義務的合理性，這使得三類人群在參與基本養老保險中的義務履行上具有形式公平。除此之外，并軌后基本養老保險將結束機關事業單位長久以來實行的財政單一供款負責方式，統一采取的統帳結合方式，使得養老保險在權利與義務履行方面得到基本統一，增強了社會大眾對政策滿意度，無論是繳費模式還是養老待遇存在的差距都會進一步縮減，總之此次新養老保險政策的頒布必定會使得社會公平性得到空前改善和提高。endprint

（二）促進企事業單位人力資源的合理流動

阻礙企事業單位人力資源合理流動也成為推動我國基本養老保險逐步并軌的源流之一。基本養老保險并軌前，機關事業單位職工想換工作到企業，會產生令其頭疼的問題，就是自己若在企業單位退休后養老待遇不但比公有制單位低很多，甚至可能要比企業資歷較之老的員工都要低，原因就是私有企業實行統戰結合的積累制保險體制，從公職單位轉來的新員工缺乏養老保險賬戶積累，養老待遇基本從新開始。企業和機關事業單位養老保險并軌后，阻礙企事業單位間職員自由流動的壁壘將被打破。新養老保險政策規定，參保人員如若在原機關事業單位轉移或者調職到企業單位，其本人在累計養老保險賬戶中的保險金累計額度也要隨之一塊兒跟著調走，而且參保人的累計繳費年限也不會清零，繼續沿著原來的累計時間計算。總之各單位統一執行統帳結合制度，減少了公私單位間人才流動所帶來的養老金麻煩和損失，維護了其合法權利，有利于促進人力資源的優化配置。

（三）減輕國家財政負擔的有效途徑

企事業單位養老保險雙軌制運行模式下，機關事業單位養老金均是由政府財力供給的，單位和個人沒有繳納養老金的義務，只需要在本職工作上順利退休就可在退休年齡領取較高收入的養老退休金。特別是伴隨著越來越嚴峻的人口老齡化規模，本來對于當前的養老負擔就已經很嚴重的社會更是雪上加霜，老齡人口擴大伴隨的是龐大的退休人群隊伍的擴大，其中機關事業單位可想而知，等待的是巨大的政府財政支出，若不變革則可能造成財政入不敷出的結局。為此，就需要推動保險在制度和模式上得到統一，改變單一養老保險模式，發展和完善多支柱互補型的養老保險體系，這樣不僅有助于提高職工退休生活水平，也是有效減輕政府財政負擔的有效途徑。

四、結論

探討政策公平性狀況需要追溯其產生的歷史背景和政治條件，用辯證的思想觀來看待問題、研究問題，這是研究和研究社會問題的基礎。本文從公平角度來研究社會基本養老保險政策，就需要辯證看待問題，本次企業和機關事業單位養老保險并軌，進一步提高了公平的覆蓋狀況，確保各級群眾盡可能平等共享社會主義發展成果。企事業基本養老保險制度的并軌顯示出政府對全民養老保險的決心，確保了民眾老有所養，極大的提高了社會公平。在積極看待改革的同時也應清楚看到改革僅僅是自上而下的貫徹，基層的阻力有待重視；此次改革也僅僅是對企事業單位相對公平性上邁出了一步，全面性的公平還需任重道遠。另外當前是改革的初期階段，政策執行和落實效果都有待檢驗。

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（作者單位：哈爾濱師范大學管理學院）endprint