制定建設項目環評審批負面清單管理制度的方法

文/陳懋喆，上海市節能減排中心有限公司

1 環評審批流程背景

建設項目環評審批制度指新建、擴建和技改項目在報規劃、國土資源部門審批的同時，需編制環境影響評價文件（以下稱“環評文件”）并向環保主管部門提出審批申請的制度。現行建設項目環評審批中遇到的問題主要集中在：環評文件編制及審批周期較長、建設項目“未批先建”、“批建不符”和“久拖不驗”等。在當前經濟快速發展和簡政放權的新形勢下，建設項目環評審批改革的思路應逐漸轉向“輕審批、重監管”。應實行環評審批分流管理，簡化“項目類型簡單、環境影響輕微”的建設項目的環評審批要求，從而加速此類項目的實施進度；同時需要更加突出中后期監管中環境監察工作的主動性，加強違法行為的查處和審批工作的聯動。

推行環評審批分流管理制度的關鍵在于篩選出“項目類型簡單、環境影響輕微”的建設項目，并簡化或豁免此類建設項目的環評審批手續。本研究在此背景下開展研究，力圖建立一種與國家現行環評審批制度銜接、突出地域環保管理特點和重點的管理模式，即環評審批負面清單管理制度，以簡化行政審批程序，提高行政效率。

2 負面清單含義

負面清單是英語“NegativeListings”的直譯，是一種外商投資準入制度，是一個國家禁止外資進入或者限定外資比例的行業清單，清單以外領域則充分開放（即法無禁止則可為）。經分析，國內外現行的負面清單可分為要素類和投資主體類兩大類。通過制定和實行負面清單制度，前者旨在管控建設項目對單個要素（例如環保、節能、社會穩定性等）可能產生的不利影響，后者旨在實現不同投資主體（例如中外企業）的國民待遇差異化管理。在環評審批領域，考慮的是要素影響，由于不同行業的不同工藝流程影響程度不一致，清單外的項目無法掌控等因素，國內外現行環保領域較少實施“法無禁止則可為”意義的負面清單管理。如何建立一種符合環評審批特點的負面清單模式，是本研究的主要目的。

表1 負面清單實施情況

3 研究方法

本研究采用文獻研究法、訪談法、座談會、個案研究法、比較研究法、頭腦風暴法等相結合的研究方法。在文獻調研的基礎上，針對各地區的行政審批情況，于2015年調研了上海市發展與改革委員會、上海市經濟和信息化委員會、上海市環境保護局、重慶市環境保護局、浙江省環境保護廳、河南省環境保護廳、廣東省環境保護廳、深圳市人居環境委員會、惠州市環境保護局及多個發展功能區，獲取并經匯總分析大量環保負面清單的相關資料。

4 負面清單模式研究

經調研及資料分析，國內外現行的負面清單可分為要素類和投資主體類兩大類。通過制定和實行負面清單制度，前者旨在管控建設項目對單個要素（例如環保、節能、社會穩定性等）可能產生的不利影響，后者旨在實現不同投資主體（例如中外企業）的國民待遇差異化管理。

各種清單管理類型匯總見表1（國外只收集環保類負面清單）。

經分析，采用的負面清單模式主要包括三種，并綜合三種模式提出一種推薦模式。

1）模式一

第一種模式，即“禁止/限制清單模式”，列出特定區域的禁止/限制引進清單，清單內的項目禁止/限制進入，清單外的項目按要求進行環評審批。該種模式適用于對環境質量非常高的地區，在這些地區實施不同于其他地區的差別化準入要求。例如對于準水源保護區，對涉重項目進行全面禁止，列入負面清單。

該種模式是在現有的法規框架下制定和執行，制定的區域化負面清單嚴于國家名錄，嚴于區域外其他地區；清單內項目形式簡單，且均為與區域極不相容的項目，較易比對，避免了不符合條件的項目報批，節約行政時間。因為適用區域為環境高要求區域，因此對于清單外的項目，無法進行簡化，按正常程序進行環評審批。

2）模式二

第二種模式，即“管理清單模式”，列出特定區域納入環評審批的行業類別清單。大多數的投資主體類負面清單也是該種模式，區別是投資主體的國民待遇在清單內行業為差別化對待，清單外沒有兜底，均為視同國民待遇。該種模式適用于較大范圍內，可充分統計區域內涉及的行業進行分類管理，但是對于清單外項目可加以區分：對于環境制約因素較少的區域，僅對可能污染較重的少量項目進行環保審查，對于清單外的其他項目，由于自身污染較輕或基本無污染，無需特別的環保措施，且周邊環境要求較低，因此無需花費行政成本，我國大部分投資主體類的負面清單均按照此模式制定；對于其他復雜區域，可增加兜底條款。

該種模式的優點是可集中有限行政能力，重點關注清單內污染較重或者有某些特別影響的項目，并進行分類管理。而對于清單外的項目可采用備案制或豁免環評審批程序，或具體問題具體分析。制定該種模式的負面清單需要充分統計區域涉及的行業類型，厘清清單外項目對區域環境的影響程度，特定的污染因子對特定區域的影響較小，例如不涉及敏感區的商業區、工業區內的噪聲排放，又如污水納管至城市污水處理廠處理的生活污水排放項目等。采用該種模式需要對既有法規、制度進行突破或者變通，例如諸多法律為自貿區模式進行了修訂。

3）模式三

第三種模式，即“約束條件清單模式”，列出特定區域的準入特別管理措施，對比列明的引進條件，對于不符合條件的項目不予審批，符合條件的按要求進行環評審批。該種模式適用于工業區和居住區混雜的區域，對于負面清單中的項目提出了特別的準入要求，如從選址上限制在非工業區設置清單內的工業類別，或禁止某些工業類別的重污染工藝，或對于敏感區域的項目要求強化公眾參與等。對于清單外的其他項目按正常的審批程序進行，但是由于清單應已充分考慮了區域相關的各種條件，因此清單外的項目原則上已符合選址、工藝、公參等要求，在審批過程中原則上僅提措施要求，不直接否定項目。

該種模式是在現有的法規框架下制定和執行，制定的區域化負面清單嚴于國家名錄，嚴于區域外其他地區，依據充分；其優點是可在工業區和居住區混雜的區域，梳理出清單內工業項目的準入控制因子（即特別管理措施），以此來限制工業與居民之間的矛盾問題，明確該區域不應入駐或嚴格控制的行業類別；適用區域也為敏感區域，并且對于清單外的其他項目也需要實施環保措施減少污染物排放，因此對于清單外的項目，無法進行簡化，按正常程序進行環評審批。

4）推薦模式

隨著行政重心和行政力量從前端的環評審批到后端的事中事后監管的轉移，對于明顯無污染或少污染的項目，無需花費大量的行政資源重復審批流程，環評審批的放開是后期監管加強的第一步。本研究綜合以上三種模式，提出推薦模式，即“綜合清單模式”：參照國民經濟類別目錄，結合環評分類管理名錄，列出特定區域禁止進入項目、按目錄開展環評及審批項目、備案項目及其他項目。

禁止進入項目為與地區規劃產業類別沖突、對環境有較大污染或對環境敏感的項目。按目錄開展環評及審批項目為規劃產業類別內，對區域環境產生一定影響、或可能受到外環境影響，且需采取個性化環保、防護措施的建設項目；備案項目為影響較輕，但需要一定的規范性措施的項目，該類項目無需行政審批，備案與承諾后直接納入日常管理中；未列入清單的其他項目相當于豁免環評審批手續。該模式對上述三種模式進行了綜合考慮，可適用于各種特點的區域，不同區域差別在于禁止/限制、按目錄開展環評、備案、其他等各種形式應有不同的細化。

5 負面清單制定方法

本研究在提出推薦模式的基礎上，提出編制建設項目環評審批負面清單的原則方法。可根據該方法制定不同區域的環評審批負面清單。

1）根據區域控制性詳細規劃中土地使用規劃情況，梳理區域內已入駐和擬入駐的行業和項目類別，不符合規劃產業類別及地塊規劃用地性質的項目原則上不得引入，清單中標志為“不涉及”。“不涉及”項目原則上為不符合用地性質的行業大類，或雖然符合用地性質但本區域內不具有資源稟賦、或不符合產業發展導向的類別，清單編制中暫不考慮“不涉及”項目中的禁止項目、按目錄開展環評及審批項目、備案項目及其他項目的分類。由于區域規劃存在可調整性，因此“不涉及”項目也可能會在規劃調整后引進，“不涉及”的項目若確需引入的，則根據環保部的《建設項目環境影響評價分類管理名錄》開展環評審批。

2）與用地性質不沖突，但環境污染嚴重的項目，或污染程度一般，但由于區域敏感性不適合引進的項目，在清單中標志為“禁止”項目。

3）符合規劃產業類別和用地性質、不屬于“禁止”類的項目，對照環保部《建設項目環境影響評價分類管理名錄》需編制報告書的項目，一般環境影響較大，原則上納入清單中的環評審批中。

4）符合規劃產業類別和用地性質、不屬于“禁止”類的項目，對照環保部《建設項目環境影響評價分類管理名錄》需編制登記表的項目，一般環境影響很小，或者通過通用準則可有效控制其環境影響，原則上僅納入清單中的“備案”中，或者根據區域環境特征予以豁免。其中：產業類項目、規模較大的市政項目、需要采取規范化措施的原則納入“備案”程序中，其他項目一般不納入清單管理（即豁免）。

5）符合規劃產業類別和用地性質的項目，對照環保部《建設項目環境影響評價分類管理名錄》需編制報告表、且符合以下條件之一的項目：①新增生產性廢水（含醫療廢水）、且產生的廢水需通過預處理才能滿足納管要求的項目；②新增生產性廢氣、或產生經營性餐飲油煙且與居民區相鄰的項目；③涉及噪聲源強超過功能區要求的設備/線路與居住、學校、醫院及養老福利院等相鄰的項目；④涉及危險廢物和醫療廢物項目；⑤涉及環境風險的項目；該類項目納入清單中的環評審批中（但不增加生產規模和排污規模的技改項目通過備案程序管理）。其他污染類型單一、規范要求明確的項目，原則上以備案程序管理，或不納入清單管理。

6 結語

通過研究可知，環保類負面清單的模式主要包括三種，模式一為禁止/限制清單模式；模式二為管理清單模式；模式三為約束條件清單模式。研究建議負面清單模式為綜合清單模式，即參照國民經濟類別目錄，結合環評分類管理名錄，列出特定區域禁止進入項目、按目錄開展環評及審批項目、備案告知承諾項目及其他項目。建議的負面清單制定原則和方法為參考分類管理名錄的行業類別，需編制報告書的項目，原則上納入清單中的環保審批類；需編制登記表的項目納入清單中的備案告知承諾類（產業類項目、大規模的市政項目、需要采取規范化措施的項目），或者根據區域環境特征予以豁免（其他一般項目）；需編制報告表可細化為納入清單中的環保審批、備案告知承諾或豁免類，判斷的條件為廢水、廢氣、噪聲、危廢、風險等要素。