農村山區流通環節食品安全形勢與治理對策研究

摘? 要：皖南山區地形復雜，人口密度相對較低，鄉村交通條件相對落后，區域內鄉村食品經營者普遍存在食品衛生與安全意識淡薄、進貨渠道把關難、進銷貨查驗流于形式、經營規模小、門店分布零散的現象。鄉村食品安全監管和食品安全事件查處困難重重。因此，必須加大山區鄉村流通環節食品經營者的教育培訓和督查力度，科學利用現代信息技術手段，提高鄉村食品安全監管效率和覆蓋面，創新食品安全監管模式，切實維護山區鄉村食品消費者的權益。

關鍵詞：食品安全;皖南山區;流通環節;食品經營

中圖分類號：F203 ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ?文章編號：1672-4437（2019）03-0076-05

民以食為天，食以安為先。食品是食品安全監管的客體，因此，食品的范疇就決定了監管的范圍[1]。食品，是指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統既是食品又是藥品的物品（如山藥、山渣、白果、刀豆等），但是不包括以治療為目的的物品。食品具有營養、感官和生理調節三大主要功能[2，3]。食品是人類賴以生存和發展的最基本的物質條件，食品安全涉及人類最基本權利的保障。隨著我國經濟社會的不斷發展，人們對食品色、香、味以及食品的營養與衛生安全等要求越來越高，食品生產、加工、運輸、倉儲、批發、零售等領域正面臨著全新的挑戰。

改革開放以來，中國的糧食供給已由長期短缺逐漸轉向相對過剩，帶動生產、消費和儲備等環節發生變化，從而在保障糧食安全方面出現了許多新的情況[4]。由于農業生產關系與體制機制調整，加上良種、農藥、化肥、地膜、生物激素以及其他農牧漁業新技術的開發與應用等多種因素的共同作用，我國糧食產量逐年增加，糧食供需實現了緊張平衡。雖然短期內糧食自足弱化了人們對糧食安全的擔憂，但長期內糧食安全問題卻以生態安全問題和食品安全問題的形式呈現出來[3]。食品安全是糧食安全的重要表現形式，保障糧食的安全涉及糧食的生產、消費、貿易等多重環節，以及政府、消費者、農戶等多個行為主體，影響因素涵蓋了自然、經濟、社會以及政治等諸多層面[6]。近十年來，我國各地城市食品安全事故頻頻發生，社會反響強烈。偏遠山區鄉村食品消費量小，經營網點分布零散，政府職能部門監管成本大，且鄉村食品經營者和食品消費者的食品衛生與安全意識和法律觀念滯后，鄉村流通環節食品衛生與安全問題往往被人們忽視。近年來，國內外學者對鄉村食品安全的研究主要集中在監管手段、監管體制等方面（如吳衛，2009）。本文試圖以安徽省皖南山區為例，提出運用現代信息技術手段，加大鄉村流通環節食品安全監管力度，探討適合山區特點的鄉村流通環節食品衛生與安全的防范措施，為基層政府食品安全監管部門和鄉村食品經營者提供理論參考。

一、皖南山區區位及其食品資源特征

皖南山區位長江以南，主要包括池州市、宣城市、黃山市全境以及安慶市、銅陵市的部分地區，區域面積2.35×104km2，人口390萬人。皖南山區東、南、西三面分別與浙江省西部和江西省北部的低山丘陵連成一片，中間有明顯的三條西南至東北走向平行的山系，即九華山山系、黃山山系和天目山山系。在三條平行的山系之間分布著許多山間盆地和谷地，如池州、涇縣、黟縣、祁門、寧國、績溪、休寧、歙縣、屯溪等盆地。

皖南山區雖然地勢復雜，區域人口分布密度相對較小，但其周邊與江蘇、浙江、上海、江西、湖北等地距離較近，且受徽商影響深遠，鄉村居民商業氣息和氛圍較為濃厚。山區食品資源豐富，尤其是山區生產加工的核桃、葛粉、杏仁、火腿、竹筍、山藥等山區特色食品的經營十分活躍，山區農村特色農產品和經過加工的食品（包括食品原料和半成品）自產自銷現象較為普遍。

二、皖南山區鄉村食品流通環節的主要類型

食品流通環節，是指食品生產環節結束后至食品消費環節開始之前的采購、貯存、運輸、陳列、供應、銷售，不包含食品經營者的生產行為。食品流通環節是消費者接觸食品的最主要環節，也是牽涉消費者面最廣的一個重要環節。皖南山區食品流通環節的主要類型共有4個，即各類食品交易場所、為消費者提供食品的各類服務消費場所、流動環節食品倉儲物流場所以及其他特殊場所（表1）。

從食品流通環節主要類型分布來看，鄉村食品交易場所食品安全問題最易發生，特別是鄉村網絡銷售和食品攤販，受食品經營者和消費者綜合素質、技術能力等多種因素影響，食品安全監管難度較大。其次是流通環節食品倉儲物流場所，鄉村食品經營者受倉儲空間和交通運輸條件等因素影響，容易導致食品與非食品混運混放，食品交叉污染、外源污染、霉變腐敗等現象時有發生。

三、皖南山區鄉村流通環節食品衛生與安全形勢分析

（一）鄉村食品經營者缺乏衛生安全責任意識和法律觀念

目前，皖南山區鄉村食品經營者大多是分散經營的個體工商戶，經營規模小，經營范圍多而雜。在一些偏遠山區，往往一個食品經營者擔負著為整個村的消費者服務的任務。鄉村食品經營者以中老年人為主，其文化程度普遍偏低，食品衛生與安全意識薄弱。由于食品經營者接受系統文化教育的程度有限，特別是接受食品衛生與安全法律法規培訓教育有限，加上受“不干不凈，吃了沒病”“烏七八糟，吃了長膘”等消極觀念的影響和眼前經濟利益的誘惑，一些鄉村食品經營者完全憑著自己個人生活經驗和利益追求隨意從事食品經營活動。

一些鄉村食品經營者經營場所設置不規范，往往將食品經營場所與人畜生活場所混為一體，食品經營場所與廁所、垃圾池等之間的距離未達到法律法規規定的距離（直線距離25m）。食品經營者從業人員變幻無常，健康體檢不及時，有的甚至帶病上崗。食品經營場所和倉庫內商品擺放混亂，時常將食品與農藥、化肥等商品混合擺放。對一些過期變質食品未能及時下架停止銷售，甚至對過期變質食品通過“揮淚大甩賣”“買一送一”等促銷手段博取消費者眼球。少數經營者還超出經營范圍，違反國家有關法律法規，經營禁止銷售的食品或非法食品添加物。例如，公開經營來歷不明的食品添加物以及病死、毒死的死魚死蝦或其他未經檢驗檢疫的肉類食品等。

（二）散裝食品和自產農產品經營隨意性大

散裝食品和山區農村自產農產品經營是皖南山區鄉村食品經營者重要的經營內容之一。按照規定，經營散裝食品應當進行規范標注，標注內容主要包括食品的名稱、生產日期、保質期、生產經營者名稱及聯系方式等基本信息。然而，一些鄉村食品經營者未能按照《中華人民共和國食品安全法》《安徽省食品安全條例》等法律法規的要求進行經營，缺乏誠信自律意識，致使經營的散裝食品標注缺失或不規范。一些鄉村食品經營者公開銷售來歷不明或標注不全的散裝食品或自產農產品（如自產綠豆、蠶豆醬、自制米粑、山芋粉絲、葛根粉、干香菇等）。經營直接入口食品的經營者不按規定戴口罩、手套和穿工作服，也不依法持有健康證。

此外，山區鄉村食品經營流通環節涉及的主體資格主要表現為無營業執照、無衛生許可證從事食品生產經營活動等。在一些鄉村食品經營戶中，食品的標識、標簽、標注等問題突出，比如虛假廣告宣傳、商標侵權、食品的假包裝、假標識、假商標印制品等等。

（三）食品進貨查驗程序簡單，進銷貨臺賬管理不規范

食品經營者在經營食品過程中，應當依據法律法規履行進銷貨查驗和索票、索證義務，科學建立和妥善保存進銷貨臺賬。然而，皖南山區鄉村的一些食品經營者在進銷貨過程中未能認真查驗，也不進行索證、索票。有的經營者進（銷）貨臺賬管理混亂，有的未能按月有序裝訂，有的臺賬裝訂后保存期限也未能達到規定要求。少數鄉村食品經營者甚至不履行進貨查驗義務，非法經營無廠名廠址、無商品名稱、無生產日期和保質期的“三無”食品。

此外，一些鄉村食品經營者不能經常檢查自己經營的食品，對發現的發霉變質、超過保質期等不符合食品安全標準的食品不能及時采取召回、下架銷毀和退市等處理措施。

（四）食品與其他商品混運混放現象嚴重

依據有關規律法規規定，食品經營場所應當保持環境整潔，貨架擺放整齊，食品分類有序存放，食品不得與農藥、化肥等農資商品混合貯藏和運輸。但是，在皖南山區鄉村，由于受食品經營條件、經營者衛生與安全意識以及消費者的食品安全與維權意識等多種因素的影響，一些食品經營者將食品隨意存放，甚至將食品與農藥、化肥等有害物品混運混放，導致食品交叉污染變質以及食品安全事件時有發生。此外，在一些比較貧困落后的山區，食品個體經營戶的食品經營店鋪與廁所、畜圈、垃圾池等場所的直線距離過近，未能達到法律法規的要求，這也是鄉村流通環節食品安全的潛在威脅之一。

此外，鄉村食品經營者對發生的食品安全事故處理程序和方法簡單粗放。例如，發現食品安全事故未能在2小時內及時向屬地市場監督管理部門報告，事故現場保護措施不力，甚至抵制行政執法人員依法對事故進行追溯查處。

（五）非法食品添加劑、添加物銷售行為容易在山區鄉村市場滋生蔓延

《食品安全法》規定，食品添加劑是指“為改善食品品質和色、香、味以及為防腐和加工工藝的需要而加入食品中的化學合成或天然物質”。食品添加劑雖然被提出、被認識的時間還不長，但是人們實際使用食品添加劑的歷史卻源遠流長[2]。例如，我國傳統的點制豆腐用的凝固劑鹽鹵（主要成分為MgCl2），早在1800多年前的東漢時期就已經開始使用，一直延續到現在。食品添加劑是餐飲業中不可或缺的重要輔料，科學合理地使用食品添加劑，可有效地改觀食品的色、香、味等感官性狀，在增強食品的保藏性和提高營養價值等方面發揮著重要的作用。然而，非法生產、加工、銷售、食用食品添加劑尤其是那些本身不屬于食品添加劑的有毒有害化學合成添加物，不僅能夠破壞食品的營養成分，而且會導致食品消費者不同程度地中毒，對人類身體健康和生命安全構成不同程度的危害和威脅。

由于受經濟利益的驅使，偏遠山區少數食品生產經營戶非法生產、銷售非食品添加劑類化學合成添加物，嚴重干擾了食品流通環節經營秩序，導致中毒致病甚至致死類食品安全事故時常發生。例如，2011年，皖南山區部分鄉鎮食品經營戶利用食品經營場所，非法銷售用于調制包子餡料的“veltol”品牌的“肉味香精”;有的食品經營戶的食品經營場所名為食品經營店，實則為“百味坊”“一品香”“味蓉”等香料香精店，“香精包子”風波席卷全國，各種“香精”類包子添加物泥沙俱下，魚龍混雜，真假難辨。

（六）非法加工銷售野生動植物資源現象后患無窮

皖南山區動植物資源豐富。但是，少數山區居民采取非法狩獵、投毒捕魚行為不僅給皖南山區自然生態環境和生物多樣性保護帶來威脅，而且容易導致食品安全故事發生。例如，重金屬、有機殺蟲劑等具有難降解性的工農業污染物質，可通過食物鏈在鳥類生物體內富集[7]。山區食品經營戶如果非法狩獵、銷售未經任何處理的野生鳥類動物，容易使消費者通過食用野生鳥類動物而受到富集于鳥類體內有害物質的侵害。

四、皖南山區鄉村流通環節食品衛生與安全監管對策

（一）加大政策法規宣傳教育力度，增強經營者和消費者的法律觀念

食品安全，是指對食品按其原定用途進行制作或（和）食用時不會使消費者受害的一種擔保。美國學者Jones進一步把食品安全分為絕對安全性和相對安全性兩種概念。實際上，人類的任何一種飲食消費，總是存在著某些風險，絕對安全或者零風險是很難達到的。例如，食鹽吃多了會中毒，酒精過量會引起酒精肝。還有，有人吃魚過敏，有人喝酒過敏。從現代食品安全要求來看，食品應當無毒無害，符合應當具有的營養要求，對人體健康不會造成急性、亞急性或者慢性危害，不存在任何摻雜摻假或非法添加任何添加劑。

為保障山區鄉村食品流通環節衛生與安全，凡是從事食品經營的從業人員必須經過較為系統全面的崗位衛生知識培訓方能上崗，定期進行食品衛生與安全的法律法規和業務技能培訓。因此，地方市場監督管理部門要根據鄉村食品經營特點，有計劃、有針對性地加強有關政策法規宣傳和知識、技能培訓，同時通過各種現代媒體向社會公眾宣傳食品安全常識，增強廣大食品消費者的食品安全意識和法律觀念，讓食品安全常識和食品安全基本法律法規家喻戶曉。鄉村各級各類學校都要將食品衛生與安全教育納入人才培養工作之中，提升青少年食品衛生與安全意識和基本技能水平。

此外，由于皖南地區鄉村村落多位于丘陵山區，且布局較為分散，人口稀少，自然交通條件和信息傳播相對滯后，食品消費者維權水平低。在皖南鄉村中，買了假冒偽劣食品不知道到哪兒投訴的居民不在少數。此外，山區農村食品安全申（投）訴地點相對較遠， 居民維權成本高， 也是皖南鄉村居民不愿依法維權的原因。因此，鄉村食品安全監管要最大限度地考慮山區鄉村實際，除適當增設政府維權服務網點外，可依托村委會和村民組，在鄉村建立便民消費投訴站和“12315”聯絡站，努力讓鄉村食品消費者在家門口就能輕松實現維權。

（二）推行“票證通”系統，促進鄉村食品安全監管科學化、信息化、規范化

“票證通”系統即流通環節食品安全監管系統，是一個以互聯網為依托，以備案信息數據共享為基礎，以加強源頭監管為重點，以“抓批發帶零售”為原則，以“票證通”單據運用為特點，以信息化監管為重要手段，集市場主客體管理、商品準入、追溯、預警、進銷貨臺賬建立等于一體的綜合管理系統。票證通單據是指食品供貨商在發貨時通過食品安全監管系統打印給銷貨商的統一格式的發貨憑證。票證通單據既是供貨商的發貨憑證，同時又是銷貨商的購貨憑證，即供貨商在打印發貨憑證時，不僅建立了自家的銷貨臺賬，同時也建立了銷貨商的進貨臺賬。票證通單據集索證索票信息、進銷貨臺賬信息、供貨商銷貨商信息和上市食品索證信息為一體。

采用“票證通”系統，既可以實現數據共享、一票多用、源頭管理、全面覆蓋，推進鄉村食品安全電子追溯系統建設，又可以解決鄉村食品安全監管的人力不足問題，提高監管效率，保證食品安全事故的快速、準確、科學處置，最大限度地減輕對消費者和社會的危害。

在推行“票證通”系統的同時，要繼續完善食品安全監管機制，要求食品經營主體在商品購進、倉儲、銷售等各個環節索要執照、許可證和相關證明，保證食品的“來路透明、渠道正規、貨真價實”，杜絕銷售“三無”（即無廠名廠址、無生產日期、無保質期）食品和其他問題食品。要建立健全食品質量安全市場準入制度、食品銷售環節的追溯和承諾制度、食品質量安全承諾制度和以及問題食品下架、封存、銷毀和招回等制度。

（三）強化食品經營者自律意識，充分發揮社會監督作用

食品經營者作為食品安全的第一責任人，在自覺遵守食品安全法律法規的基礎上，應當自覺強化自身職業道德和職業素養，要主動配合有關部門加強自查自糾，經常清理檢查所經營的食品，發現問題依法依規妥善處置。同時，廣大鄉村食品消費者應自覺提高食品安全法律意識和責任意識，積極參加食品安全監督，發現非法經營食品或食品安全事故應及時報告和妥善處理。皖南山區鄉村政府要更加重視食品安全，要把“預防為主、風險管理、全程控制、政府監管、部門協作、社會共治”的理念融入到食品安全監管工作中去，讓企業更負責、網購更完善、媒體更客觀、專家更準確、政府更有力。

開展山區鄉村食品安全監管工作，動員并依靠山區群眾自覺參與，形成社會共治共享的良好氛圍。鄉村食品經營者一般自身也是農業生產者，為更有效地保障食品安全，食品經營者要帶頭樹立“從農田到餐桌”的食品安全意識，規范自身生產、加工和銷售等行為。如皖南山區盛產茶葉，為提升茶葉品質，保障食 品安全，要抓好茶區環境治理，嚴禁在茶區施用不安全農藥，防止產品污染[8];在水產品養殖方面，嚴禁使用含有激素類的飼料等，同時加強日常監測監控，嚴把食品源頭關[9]。

（四）創新食品安全集中監管機制，實現鄉村食品安全監管網格化和城鄉食品安全監管一體化

目前，我國食品安全監管體制機制正處在不斷改革和完善之中，有關法律法規也不斷建立健全。在實行市場監督管理部門統一集中監管過程中，要根據地方城鄉流通環節結構特點，進一步細化分工，明確責任主體，建立鄉村食品安全預案，落實包保責任制。要理順農村食品安全監管體制， 全面落實市場巡查制度， 實行食品安全網格化監管， 提升食品安全監管軟實力[10]。在資源一定的條件下，鼓勵社會協同、公民參與，是有效提升基層治理能力的基本選擇[11]。在日常監管過程中，可實行食品安全“四大員”制度，即食品安全管理員、食品安全協管員、食品安全信息員和食品安全宣傳員，政府食品安全監管部門要經常與“四大員”對接，隨時掌控和處置鄉村食品安全態勢和問題。要堅持城鄉食品安全一體化監管模式，注重落實山區小作坊和食品攤販備案登記制度，防止重城輕鄉、抓大放小，堅決遏制城市問題食品向山區鄉村轉移，切實維護山區農村食品安全秩序，實現城鄉食品安全監管一體化。

參考文獻：

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