經濟發展與土地合理利用探析

王全明

摘 要：中國城鎮化的發展必須要依托于土地資源，自然資源管理部門作為國家土地資源的實際管理者，是影響城鎮化發展的第一關，我國大多數城市的經濟發展依托于土地，這就導致部分地區的自然資源的管理部門只顧眼前利益，不顧長遠利益的行為，給地區城鎮化的發展帶來了很多難以解決的問題，又因為我國東中西部經濟發展的不平衡，在征地過程中引發政府和征地居民之間的矛盾。在新的形勢下，如何依法加強國土資源的管理，杜絕自然資源部門不作為甚至亂作為，使城鎮化健康發展，已成為自然資源部門迫切需要解決的問題。

關鍵詞：經濟發展;城鎮化;自然資源

西方國家對于城市發展和城市化過程中土地資源利用方面的理論研究比較早，已經形成了較為系統的理論體系，主要包括區位中心地理論、城市空間結構理論、城市規劃理論等。德國著名的經濟學家杜能以區位地租為出發點，主要基于農業發展，杜能認為在農業生產中土地利用類型和收益不僅取決于農業用地本身的自然條件，而且與當時的生產條件和中心市場的距離密切相關。杜能提出的該項理論為之后的一系列城市用地理論提供了旁證，以農業土地的利用方式推導城市用地的發展。此后，德國經濟學家韋伯受此影響，并于1909年首次提出了工業區位論，他認為工業區位的決定因素由交通運輸成本、人工成本和集聚因素綜合決定，相對其他因素影響，土地價格對工業產品價格的影響很小。德國地理學家克利斯特勒在首次提出了“中心地”理論，后世也稱之為城鎮區位論，這個時候德國已經進入工業化時代，他認為城鎮是區域經濟活動的“中心地”。

19世紀末20世紀初，在西方國家城市化不斷加快的過程中，大城市盲目發展、貧民窟產生、社會秩序混論，引起了部分學者的思考。英國的霍華德于1898年在他的著作《昨天：通往真正改革的和平之路》認為當時的許多例如倫敦、巴黎等大城市衛生條件差，城市交通擁堵，而周邊的農村雖然環境優美，但是功能性較差，他認為一個真正的大城市應該同時具有優美的環境又兼具城市的部分功能性，即所謂的“田園城市”。他認為城市之所以惡化是因為人口的聚集，城市的功能性吸引農村的居民自發聚集到城市中來，繼而引發城市人口爆炸，城市功能癱瘓。他認為完美的田園城市應該具有城市和鄉村的優點，城市用地只占六分之一，其余用地按照圈狀布置為耕地、果園、草地、林地等，還應該預留相應的療養用地，這些用地的性質永遠不能改變，不得被城市建設用地侵占。其理論過于理想化，但是也為未來城市的構建開啟了一扇新的窗口。但是，城市的發展又會帶來人口的集中，城市的各種弊病是由于功能過分集中引起的，城市的開發和設計應該有多元化的思考。城市應該設置一定的人口準入機制，在人口集聚時應該有合理有效的疏散制度，保持一定的人口密度。

“中國經濟研究與咨詢項目”是一項由國外學者研究中國經濟發展問題的活動，其中不少學者對中國的城鎮化過程中土地問題進行了深入的研究。美國布朗大學教授弗農·亨德森在他的研究中指出，農村的土地承包權應該延長到70年或更長，以提供更大的激勵來投資土地改造和農業機械。土地的承包權應該能完全的轉讓或出售，以鼓勵投資農業和使土地集中到更大的所有者手中。土地作為農村財富的主要載體，若其具備可轉移性則有助于城市化過程中農民更好的融入城市社會。他認為應該鼓勵有效土地利用和減小城市蔓延，合理配置城鄉用地，提高土地利用率，提供保護農業用地和綠色空間的正確激勵。他認為中國正處在城鎮化過程中，城市的土地需要被嚴格的管理起來，城市用地的進口需要嚴格審批，征地補償必須到位，一方面能控制城市的規模，另一方面能降低失地農民的不穩定因素。

中國目前正處在一個城鎮化的關鍵時期，城鎮化進程中土地到底扮演著怎樣一個角色，這個問題也引起了國內許多專家學者的思考。

土地是城鎮化的根本。土地性質的轉變，從農業用地轉為國有土地，在城鎮化過程中占有極其重要的地位。產業結構的升級、國家政策的改變都是圍繞著土地性質的轉變而來的。

國內外的研究者們都認為土地在城鎮化過程中扮演了一個極其重要的角色，如何保證合理利用土地資源、節制開發農用地、杜絕建設用地無序增長，是城鎮化過程中國土資源管理部門的重要職責。城市的發展，離不開土地資源的支持，田園式的城市發展要求大量的農用地支持，集中式的城市要求大量的建設用地支持，但是土地作為人類賴以生存和發展的基礎，其本身是被社會的某一階層所占有的，如何合理、合法解除這種占有關系，同時規避因土地使用權轉換而引發的社會矛盾，保護農民的利益，是城鎮化過程中國土資源管理部門應該首先考慮的問題。

作為中國這樣一個國土面積遼闊，人口眾多，土地所有權公有，土地利用情況復雜的大國來說，西方一些國土面積狹小的土地利用理論不適用于我國，單一國家層面的國土資源管理措施不適用于各個地區的具體情況，而中小城市城鎮化又有著不同于大城市的特點，因此，探討城鎮化過程中國土資源管理的問題與對策很有必要。

公共財政（Public Finance）是一種政府的經濟行為，是指政府集中一部分公共經濟資源來確保公民能夠享用到政府提供的公共物品和公共服務。它作為公共政策的一種，體現的是一種財政管理機制，是以全社會的財富滿足全社會的需要，在市場經濟中彌補因市場失靈而造成財政漏洞。公共財政是國民經濟的重要組成部分，他可以促進資金合理分配，和“看不見的手”協調管理市場經濟，是經濟環節中不可或缺的一環。公共財政的主要來源有：稅收收入、國有資產收益、債務收益、政府費收入、其他收入。稅收收入作為公共財政的主體，其占公共財政的絕大部分比例。

但是近些年，我國很多地方政府從香港學習來一套“土地財政”的創收新辦法，其主要思路是以有償出讓土地收取的土地出讓金來維持本地區的公共財政。該收入屬于預算外收入，在年度財政預算中不單列項，且相較稅收收入而言，出賣土地使用權的方式以獲利周期短、來源廣、前期不需投資等優勢迅速贏得了各地政府的喜愛，不少地區的“土地財政”已經超越了排名第一的稅收收入成為公共財政的主要支柱。這種最簡單、幾乎無腦的發展方式其實是對本地資源的無情掠奪、是政府不思進取、寅吃卯糧、殺雞取卵、涸澤而漁的一種不負責任的行為。

1994年國家實行分稅制改革，從此拉開了中央與地方之間財政收支的博弈。分稅制改革強化了中央政府的財政收入，為我國公共財政奠定了資金基礎，符合公共財政的相關理論要求，是歷史的進步。但是地方政府的可支配收入遭到極大的削減，隨后因為農民負擔太大，中央又廢除了農業稅，使地方政府的財政雪上加霜。地方政府要想發展經濟，必須尋找新的財政突破口。失之東隅，收之桑榆，隨著經濟的發展，土地又成為城市發展的“新貴”，地方政府發現賣地的收入不屬于稅收收入，不用上交中央，再加上我國土地為公有制，各類使用權都有期限，理論上子孫后代不會出現沒有土地的情況，操作起來政府壓力和社會輿論更小，“土地財政”又成為各地政府眼中新的“搖錢樹”。既然分稅制改革造成了地方政府財政資金緊缺，必須另辟蹊徑尋找財源，而分稅制又是實現公共財政一個不可缺少的要素，那么能不能利用分稅制的思想來制約地方政府盲目利用土地呢？按照這個設想繼續探索下去，首先，中央應將土地出讓收入納入稅收收入之中，或者參照稅收收入的形式也實行“分土制改革”，因為國有土地所有權在國家，中央作為國家權力的代表，也可以享受土地出讓所形成的利益;其次，制定差異化的分成標準，對出讓的建設用地中商業、住宅、工業、公共設施和公共服務用地區別設定分成標準，加大商住用地的中央分成標準，減少或者不制定公共服務設施的用地分成標準，利用不同的分成標準來制約政府盲目的進行商業開發而忽略居民的真正需求。再次，強化中央轉移支付，實現公共財政職能。對區域內城鎮化土地剛性需求的地區給予更多的支持，對區域內城鎮化已經基本完成的地區減少用地類的轉移支付，鼓勵其發展各種其他稅收項目來使地方財政走上正軌，并通過其帶動作用最終使整個區域的財政收入走上正軌。

經濟論壇 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?經濟發展與土地合理利用探析在合法合規、政府國有資產不流失且增值的前提下，盡可能開發多條優良進水渠道，抓大放小，從區域戰略性入眼，具體地塊戰術性入手。可以將擬規劃范圍內土地全部納入儲備計劃目標，分不同時期、不同類型，近、中、遠期優化資源配置，充分發揮資金使用效率，促進資金使用的良性循環。

在劃定儲備的大區域之后，應先進行土地、民生、財政資金支持等相關基本情況的調查工作，做好土地儲備的前期基礎準備工作，先規劃半步乃至一步而行，待規劃出具時可以同步將其納入儲備。

指標、資金的使用要靈活，只要戰略方案成熟，區域內的土地原則上都可以作為先行儲備土地目標，可以根據規劃情況，一次性征收，分批次靈活審批出讓，這樣做可以分地塊分時期多次投入，資金一次性核算分類投入，即保證了指標和財政資金供給的連續性，又避免了指標的浪費或斷檔。

土地儲備融資渠道要寬，收儲地類范圍要廣。首先，為確保土地儲備資金的良性循環，應該考慮多一些投資來源渠道，不但利用政府資金，甚至可以考慮金融機構提供的商業資金。參考南方幾個經濟實力較強的地市的做法，土地儲備啟動的必要保障資金可以利用政府財政撥款，也利用金融部門的貸款資金。政府把土地儲備看作一個基金項目，在儲備土地出讓后的出讓金中提取一部分作為基金基數，有了基數資本，可以和金融機構共同合作，開發儲備土地，甚至發行新的土地儲備債券，借以吸收更大的社會良性資金。其次，打破以經濟利益確定一切工作目標的常規，以整體效果最優化為原則，收儲地類范圍要廣，只要是對擬收儲區域整體效益有提升的地塊，不限地類、不限規劃，全部應納入收儲范圍，讓不同類型用地發揮不同效用。

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（作者單位：駐馬店市國土局西園國土所，河南 駐馬店 463000）