貿(mào)易保護主義背景下中日韓FTA的機遇、挑戰(zhàn)與推進策略

沈鳳斌

關(guān)鍵詞：中日韓FTA;貿(mào)易保護主義;貿(mào)易自由度;利益

中日韓自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）自2013年啟動談判以來，至今已進行15輪協(xié)商。但三國利益訴求始終未能獲得有效協(xié)調(diào)，談判進程屢受挫折。特朗普執(zhí)政后美國貿(mào)易政策趨向保護主義，中日韓成為美國構(gòu)建所謂“自由、公平、對等”貿(mào)易關(guān)系的針對對象。在此背景下，三國對加速區(qū)域一體化進程、抵御全球市場不確定性、避免利益受損風險的需求進一步提升，推動中日韓FTA談判的動力形成，新契機再現(xiàn)。本文將深入分析特朗普政府貿(mào)易保護主義政策對三國帶來的沖擊，理性探討談判面臨的新機遇與挑戰(zhàn)，進而為中國在談判進程中如何發(fā)揮積極作用提出對策建議。

一、特朗普政府的貿(mào)易保護主義政策沖擊

（一）以“公平貿(mào)易”為理論外衣發(fā)起貿(mào)易攻勢

特朗普政府以單邊利益為出發(fā)點，全然無視各國發(fā)展差距，以美國國內(nèi)規(guī)則與標準作為衡量公平與否的基準，不僅要求各國實施與美國同樣的關(guān)稅水平與開放程度，且要求各國營造與美國相近的市場競爭環(huán)境。特朗普政府將美國的巨額貿(mào)易逆差與伙伴國的“不公平貿(mào)易”相掛鉤，以此為由接連挑起貿(mào)易爭端，意在通過伙伴國增加進口或限制出口的方式，降低美國調(diào)整貿(mào)易逆差的成本，導致美國與貿(mào)易伙伴間摩擦愈演愈烈。在具體實踐層面，特朗普政府對“不公平貿(mào)易”的界定更加泛化。在實施“反傾銷”“反補貼”措施外，特朗普政府還利用201調(diào)查、232調(diào)查、301調(diào)查、337調(diào)查頻繁對多種產(chǎn)品征收高額關(guān)稅，使其貿(mào)易伙伴遭受不同程度利益損失。對以制造業(yè)為主體的中日韓而言，這一沖擊更為巨大。2018年1月，特朗普政府對太陽能電池板和洗衣機采取保障性措施，基于201條款對相關(guān)產(chǎn)品征收最高50%的保護性關(guān)稅;3月，美國又以威脅國家安全為由，啟動鋼鐵、鋁制品232調(diào)查，對進口產(chǎn)品分別加征25%、10%關(guān)稅。受此影響，2018年日本對美出口鋼鐵、鋁制品、洗衣機較2017年分別減少9.9%、8%、42.9%，韓國對美出口洗衣機同比減少44.3%。2019年1-4月，中美貿(mào)易額同比下降14.2%，其中美國對中國出口下降19.9%，美國自中國進口下降12.7%，愈演愈烈的貿(mào)易摩擦對雙邊貿(mào)易的負面影響較為顯著。

（二）以“三零貿(mào)易”為口號強塑全球貿(mào)易規(guī)則

WTO多哈回合談判停滯以來，在國際經(jīng)濟規(guī)則上發(fā)達國家與發(fā)展中國家圍繞“公平、自由”與“合作、發(fā)展”的分歧日益凸顯。特朗普就職后，以“零關(guān)稅、零壁壘、零補貼”為核心的“三零貿(mào)易”規(guī)則作為對國際貿(mào)易規(guī)則的主要訴求，主導美國退出TPP，轉(zhuǎn)向更有利于發(fā)揮美國議價優(yōu)勢的雙邊談判，利用加征關(guān)稅、限制談判期限、威脅終止已簽署的FTA等為杠桿手段迫使伙伴國在短期內(nèi)讓步，保障美國利益訴求得到落實。2018年7月，美歐發(fā)布聯(lián)合聲明，指出“共同致力于實現(xiàn)零關(guān)稅、零壁壘、零非汽車工業(yè)產(chǎn)品補貼，通過緊密合作解決不公平貿(mào)易行為，解決知識產(chǎn)權(quán)的竊取、強制技術(shù)轉(zhuǎn)讓、工業(yè)補貼、國有企業(yè)扭曲及產(chǎn)能過剩等問題”，此后這一方案通過美日歐聯(lián)合聲明的方式得到確認與強化。究其實質(zhì)，“三零貿(mào)易”以美國自身利益最大化為出發(fā)點，形成表面上公平的規(guī)則體系，實質(zhì)上卻偏離了“公平競爭”，意在維護美國的核心競爭力與國際競爭優(yōu)勢。對中國等發(fā)展中經(jīng)濟體而言，“三零貿(mào)易”不僅解構(gòu)了WTO賦予發(fā)展中經(jīng)濟體的關(guān)稅優(yōu)惠，更削弱了新興經(jīng)濟體采取階段性產(chǎn)業(yè)扶持政策的合法性，不利于經(jīng)濟增長與產(chǎn)業(yè)升級。即使對日韓而言，全面接受“三零貿(mào)易”也面臨挑戰(zhàn)，如開放農(nóng)產(chǎn)品市場、降低政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用將成為其弱勢產(chǎn)業(yè)不可承受之重。

（三）塑造“毒丸條款”孤立美國認定的“非市場經(jīng)濟國家”

自奧巴馬時代以來，美國建構(gòu)以自身為主導，涵蓋日韓的自由貿(mào)易合作網(wǎng)絡(luò)限制兩國與中國的一體化進程。日韓在優(yōu)先參與美韓FTA以及TPP談判的同時，維持與中國的一體化合作，打造所謂“亞太與東亞經(jīng)濟合作橋梁”的角色，實現(xiàn)自身利益最大化。然而，隨著特朗普政府對面向亞太區(qū)域的FTA中加著所謂“毒丸條款”，施壓伙伴國孤立所謂“非市場經(jīng)濟國家”，美國對中日韓經(jīng)濟一體化進程的干預(yù)能力不斷提高。2018年9月，美墨加貿(mào)易協(xié)定完成修訂，其中“非市場經(jīng)濟條款”（即“毒丸條款”）要求締約一方如與非市場經(jīng)濟體簽署 FTA“需在啟動談判至少三個月前通知另一方，且允許另一方在六個月內(nèi)決定是否終止本協(xié)議并提出新協(xié)議”。同年12月，美國貿(mào)易談判代表辦公室公布《美日自由貿(mào)易談判： 目標概要》，要求“在日本與非市場經(jīng)濟國家簽署FTA，建立相關(guān)機制以保障必要的透明與合理的行動”。在美國長期不承認中國“市場經(jīng)濟地位”的情況下，相關(guān)條款一旦引入，特朗普政府實際上獲得了對日本與中國締結(jié) FTA 的“否決權(quán)”，將對中國參與的一體化進程產(chǎn)生持續(xù)干擾。

二、中日韓FTA談判的新機遇

（一）抵御出口下降風險

特朗普政府執(zhí)政以來，控制由貿(mào)易保護主義引發(fā)的全球市場不確定性成為中日韓對外經(jīng)濟政策的重要目標。在特朗普政府的關(guān)稅攻勢下，潛在的出口風險提高了中日韓合作“避免損失”的迫切性。對韓國而言，一旦美韓貿(mào)易摩擦延伸至汽車、半導體領(lǐng)域，未來5年韓國將面臨約68億美元出口損失及4.5萬就業(yè)崗位流失。這對高度依賴外部市場的韓國經(jīng)濟而言無疑是一個巨大的打擊。對日本而言，若美國就汽車與零部件征收25%的保護性關(guān)稅，日本汽車工業(yè)增加值將在10年內(nèi)面臨約90億美元損失，對其汽車出口造成極大的負面影響。隨著中美貿(mào)易摩擦的愈演愈烈，對東亞生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)的外溢影響也進一步激發(fā)了日韓的擔憂。日韓作為東亞區(qū)域核心零部件、中間產(chǎn)品供給中心，對中國、東盟等以生產(chǎn)加工為主的經(jīng)濟體長期保持順差，中國的進口需求對其貿(mào)易發(fā)展具有重要影響。2018年日韓對華出口中間產(chǎn)品占總出口比重高達 62.1%、79%，美國對中國產(chǎn)品征收關(guān)稅必然通過上下游產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)對日韓產(chǎn)品造成間接沖擊。在中日韓與美國產(chǎn)業(yè)競爭格局日漸顯現(xiàn)的趨勢下，美國再工業(yè)化進程與制造業(yè)國家的貿(mào)易糾紛必然更加激烈。區(qū)域經(jīng)濟一體化作為各方穩(wěn)定需求和提高生產(chǎn)力的關(guān)鍵源泉，開拓區(qū)域內(nèi)的消費市場，實現(xiàn)資源的更有效配置能夠?qū)χ腥枕n抵御出口下降風險發(fā)揮積極作用。

（二）緩解特朗普政府對各國的談判壓力

中日韓FTA談判期間，日韓都曾利用美國因素增加自身談判籌碼，導致談判進程屢受波折。特朗普政府執(zhí)政后，先后啟動與三國的雙邊談判，采取極限施壓策略，促使各國短時期內(nèi)滿足美方的利益訴求。如何緩解特朗普政府的談判攻勢，維護本國利益，成為中日韓亟待突破的課題。特朗普政府執(zhí)政以來對伙伴國提出“全面市場開放、取消產(chǎn)業(yè)補貼、減少政府干預(yù)、限制匯率操縱”等要求。雖然日本在美國的拉攏下，表現(xiàn)出參與構(gòu)建全球“三零貿(mào)易”為中心的國際規(guī)則的意愿，但在產(chǎn)業(yè)競爭力顯著弱于美歐的情況下，消除產(chǎn)業(yè)補貼、全面市場開放難以為日本創(chuàng)造與美歐同等的紅利。對韓國而言，特朗普政府強勢主導美韓FTA修訂已導致國內(nèi)產(chǎn)業(yè)利益受損，若美國要求韓國持續(xù)開放市場、推動國內(nèi)市場改革，將對其形成更大沖擊。作為期待提升在全球價值鏈地位的新興制造業(yè)國家，產(chǎn)業(yè)政策與大企業(yè)是其轉(zhuǎn)型升級的重要保障，美方倡導的一蹴而就式的改革對韓國也非易事。目前，中日韓均處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵期，面對與美國的雙邊談判，中日韓承受的壓力來自于不同領(lǐng)域，但加速FTA談判能夠?qū)Ω鞣骄徑鈮毫Ξa(chǎn)生積極作用。

（三）維護區(qū)域一體化整體收益

自中日韓FTA談判啟動以來，中日都將其視為影響地區(qū)貿(mào)易規(guī)則走向的重要路徑，日本更是擔憂由中國主導東亞區(qū)域合作的格局與方向，兩國圍繞規(guī)則主導權(quán)的競爭逐漸凸顯。在兩國經(jīng)濟規(guī)模易位的背景下，日本與中國競爭心理始終存在。加之領(lǐng)土爭端、歷史認同問題周期性發(fā)作，使日方寧愿擱置協(xié)議而不愿妥協(xié)。然而，特朗普政府提出“毒丸條款”， 提高了日韓與中國一體化的成本，促使三國進一步關(guān)注協(xié)定存續(xù)問題，并將其與東北亞地區(qū)在全球化進程中地位保證問題相關(guān)聯(lián)。中國不僅是兩國最大的貿(mào)易伙伴，更是其擺脫市場規(guī)模狹小、勞動力成本居高不下等劣勢、與美歐展開經(jīng)濟競爭的重要地緣依托。中日韓FTA經(jīng)濟效應(yīng)的實證分析顯示，日韓在三邊FTA中的獲利程度顯著高于中國，即中日韓FTA對三國福利的提升作用分別為中國0.23%、日本 0.49%、韓國 0.94%。在貿(mào)易依存度方面，2018 年日韓對中國市場的依賴程度高于美國，根據(jù)商務(wù)部數(shù)據(jù)統(tǒng)計，兩國對中國市場的依存度分別為2.9%、10%，對美國市場的依存度則為2.8%、4.5%。在美國強化對日韓貿(mào)易逆差管控的情況下，日韓弱化與中國的合作反而會令其利益面臨“雙重損失”。

三、中日韓FTA談判面臨的挑戰(zhàn)

（一）政治分歧、歷史紛爭對經(jīng)濟領(lǐng)域的外溢影響

長期以來，政治分歧、歷史紛爭始終作為東北亞區(qū)域經(jīng)濟一體化進程的干擾因素存在。盡管2018年以來中日關(guān)系持續(xù)回暖，但韓日之間的政治、歷史問題及其引發(fā)的兩國經(jīng)濟紛爭可能成為影響中日韓FTA談判的不確定因素。而中韓因“薩德”問題導致的戰(zhàn)略互信缺失也會在一定程度上干擾兩國協(xié)調(diào)推動東北亞一體化進程。一方面，自文在寅執(zhí)政以來，韓日合作關(guān)系呈現(xiàn)持續(xù)冷卻態(tài)勢。導致韓日政治、歷史問題波及經(jīng)濟領(lǐng)域的是兩國就戰(zhàn)時勞工賠償問題所產(chǎn)生的分歧。另一方面，中韓經(jīng)濟合作關(guān)系尚未完全走出“薩德”事件的陰霾，合作基礎(chǔ)有待夯實。盡管中韓在2017年就控制相關(guān)問題的負面影響達成共識，韓國也發(fā)表了相關(guān)聲明，就中方關(guān)切的相關(guān)問題做出了回應(yīng)，但韓國對中國民眾的經(jīng)濟抵制依然心有余悸。在此情況下，韓國國內(nèi)關(guān)于分散對華經(jīng)濟依賴的聲音時有發(fā)生，文在寅政府推進的“新南方政策”一定程度體現(xiàn)了這一意圖。在中美競爭格局更趨凸顯的背景下，韓國在兩強之間的地位可能更加尷尬，不能排除類似于“薩德”事件影響中韓推動三國FTA談判的可能性。

（二）中日韓對FTA自由化水平的分歧

對于日韓而言，CPTPP、日歐 EPA、美韓 FTA 的締結(jié)已令其在全球高標準FTA 發(fā)展進程中收獲先機。隨著FTA議題與規(guī)則日漸由邊界措施向規(guī)制融合的邊界內(nèi)措施方向發(fā)展，日韓也日益注重跨境規(guī)則的一體化，進而提升供應(yīng)鏈運行效率。而對中國而言，在高附加值制造業(yè)與服務(wù)業(yè)領(lǐng)域相對日韓處于競爭劣勢，逐漸開放市場最終達到高標準自由化水平更加符合當前經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的發(fā)展需求。具體規(guī)則領(lǐng)域，中日韓在知識產(chǎn)權(quán)、競爭政策、數(shù)字貿(mào)易、市場透明度等新議題方面的利益訴求仍存在分歧，需要進一步整合。在特朗普政府施壓中國的情況下，不可排除日本在談判中對中國提高要價的可能性，而韓國也會為營造更有利于本國企業(yè)的市場環(huán)境，在部分領(lǐng)域與日本保持一致態(tài)度。有鑒于此，中國可能在知識產(chǎn)權(quán)、邊境監(jiān)管、非關(guān)稅貿(mào)易壁壘、國有企業(yè)、服務(wù)貿(mào)易等方面會面臨較大的談判壓力。

（三）域外國家對中日韓一體化進程的干擾

一方面，特朗普政府利用美日歐在貿(mào)易規(guī)則上的合作，限制日本參與中日韓合作的深度。僅在2018年，美國就利用“七國集團”“世貿(mào)組織”平臺，聯(lián)合日本、歐洲先后就補貼問題與數(shù)據(jù)跨國流動標準對中方發(fā)起攻勢，而日本也同意就“糾正第三方市場扭曲行為開展合作”。美國很可能利用日本與中韓的談判機遇，引入美國相關(guān)訴求，重點強調(diào)國有企業(yè)及市場補貼等議題，進而提高協(xié)議達成的難度。另一方面，特朗普政府啟動美日貿(mào)易談判，可能對中日韓FTA談判進程構(gòu)成干擾。此外，考慮到日本同時面對美國及與中韓的談判，美國對日本的持續(xù)施壓也會導致日方將FTA談判重點轉(zhuǎn)移至美國方面，間接干擾中日韓FTA談判進程。

四、中日韓FTA的前景與中國的推進策略

（一）中日韓FTA的前景

縱觀中日韓FTA發(fā)展歷程，中國推動談判的態(tài)度始終最為積極，韓國次之，日本的立場則相對謹慎。特朗普政府將日本置于貿(mào)易談判的末位，意味著安倍政府可能面對單獨應(yīng)對美國貿(mào)易壓力的不利局面。有鑒于此，日本積極參與RCEP談判進程，完成CPTPP、日歐 EPA 協(xié)議談判，都是提高自身與美國博弈籌碼的應(yīng)對舉措。日本同意2019 年啟動三輪中日韓 FTA 談判，顯示三方合作的短板有望獲得彌補。此外，隨著中韓FTA服務(wù)、投資領(lǐng)域談判加速，日本在中韓市場中的競爭優(yōu)勢可能進一步萎縮，也會對其形成壓力，提高日本對中日韓 FTA 談判的積極性。相對而言，韓國始終對中日韓FTA保持開放態(tài)度。近期，日韓歷史、政治分歧蔓延至經(jīng)濟領(lǐng)域，兩國貿(mào)易糾紛成為短期內(nèi)影響中日韓合作深度的階段性制約要素。但是，面對全球保護主義浪潮，日韓將貿(mào)易摩擦激化為大規(guī)模貿(mào)易戰(zhàn)對雙方乃至區(qū)域均有害而無利，如果政治、歷史分歧獲得控制，雙方經(jīng)濟合作回溫的可能性依然存在。總體而言，特朗普政府貿(mào)易保護主義政策對中日韓的沖擊，提高了各方參與中日韓FTA的積極性，為各方突破瓶頸帶來重要機遇。

（二）中國的推進策略

第一，強化中日韓政治互信，管控分歧，保障三邊 FTA 談判進程穩(wěn)步推進。中日韓歷史紛爭與政治分歧是結(jié)構(gòu)性問題，難以短期得到解決，通過強化政治互信，有效管控分歧， 避免高級政治影響低級政治，對中日韓 FTA 談判具有重要意義。在中日關(guān)系方面，中國應(yīng)充分利用日本為2020年舉辦東京奧運會的良好契機，加強首腦外交作用，為管控兩國政治分歧營造有利條件。而在中韓關(guān)系方面，中國應(yīng)利用文在寅政府對朝鮮的緩和政策，深化兩國在維持半島和平、穩(wěn)定方面合作的共識，推動兩國戰(zhàn)略合作關(guān)系“再出發(fā)”。應(yīng)對美國的 “脫鉤”言論，中國應(yīng)階段性突出工作重點，持續(xù)加強與日韓的溝通，減少中美競爭對中日、中韓關(guān)系的沖擊，管控與日韓在海洋權(quán)益、裁軍、通信技術(shù)管理方面的分歧，加強對國內(nèi)輿論的引導，避免將日韓完全推向美國陣營，進而降低政治因素對三國貿(mào)易談判的不利影響。

第二，堅定擴大市場開放，積極應(yīng)對日韓在規(guī)則領(lǐng)域的訴求，為中國打造面向全球的高標準自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)奠定基礎(chǔ)。自進入21世紀以來，發(fā)達國家不斷深化彼此經(jīng)濟合作， 打破區(qū)域地緣范圍，建構(gòu)面向全球的“高水平自由貿(mào)易”，能否接受所謂“高標準開放”很可能成為未來發(fā)展中國家產(chǎn)品獲準進入發(fā)達國家市場的前提。簡單否定 “高標準貿(mào)易規(guī)則” 并不利于中國與貿(mào)易伙伴的合作，更不利于國內(nèi)深化改革與高標準自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。當前， 中國已明確“加快構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制”，并持續(xù)推動商品、投資市場對外開放，未來應(yīng)持續(xù)保持開放務(wù)實的心態(tài)，在“自主創(chuàng)新空間”不受損的前提下積極應(yīng)對日韓在規(guī)則領(lǐng)域的訴求。

第三，擴大服務(wù)貿(mào)易市場開放，緩解關(guān)鍵性敏感產(chǎn)業(yè)的市場開放壓力。中日韓在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域整體競爭力不強，各部門比較優(yōu)勢相似，且各方進出口需求旺盛。因此，服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域合作有望成為三國經(jīng)貿(mào)發(fā)展的新增長點。中國可在運輸、旅游、計算機和信息服務(wù)等具有競爭優(yōu)勢的領(lǐng)域開放市場，并在娛樂、視聽、教育、環(huán)境、醫(yī)療、健康、旅游等日韓所關(guān)注的服務(wù)業(yè)方面提高開放力度，引進先進的設(shè)計、物流、研發(fā)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，緩解日韓在汽車、金融、通信等敏感產(chǎn)業(yè)的過度“要價”壓力。此外，中國應(yīng)積極應(yīng)對韓FTA第二階段談判，以高于RCEP 的標準對韓國企業(yè)營造更加自由的投資與服務(wù)貿(mào)易市場，提高日本對本國產(chǎn)品市場份額萎縮的“損失風險”，提升其對三國FTA 的需求。

第四，開拓合作新領(lǐng)域，提高各方對中日韓 FTA 的收益預(yù)期。在中日韓合作出現(xiàn)新動力的情況下，通過第三方市場合作創(chuàng)造新增長點，提升日韓對一體化進程的收益預(yù)期，有利于提高各方在市場開放與規(guī)則領(lǐng)域的妥協(xié)意愿。中國提出的“中日韓+”是可以有效發(fā)揮三方互補性，實現(xiàn)互利共贏的合作新模式，有利于各方弱化競爭意識，加強合作共識。在具體合作領(lǐng)域上，一方面，中日韓應(yīng)擴大就各國援助對象與情況的信息共享，挑選共贏的合作領(lǐng)域，發(fā)揮各方在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運營等方面優(yōu)勢，推動基礎(chǔ)設(shè)施合作。另一方面，日韓也可發(fā)揮自身在金融、保險、設(shè)計、咨詢等領(lǐng)域研發(fā)優(yōu)勢，加入中國“一帶一路”建設(shè)的沿線相關(guān)項目當中。