全球貿易治理環境變化下的WTO改革路徑

燕楠

關鍵詞：全球貿易治理;WTO改革;貿易權力;貿易模式;爭端解決

二戰后，《關稅及貿易總協定》（GATT）與布雷頓森林體系一起主宰了戰后半個世紀的經濟秩序，為全球搭建了多邊化貿易體系的治理規則，在長達50多年的時間內牢牢掌控了全球貿易治理的話語權。1995年，承接GATT衣缽的世界貿易組織（WTO）成立，標志著全球多邊貿易體系達到頂峰。進入新世紀以來，盡管巴厘島、內羅畢回合的談判取得了很多重要的成果，但隨著特朗普入主白宮，美國大力推行貿易保護主義和單邊主義政策，并威脅要退出WTO，使得WTO多邊貿易體系陷入前所未有的危機之中。當前WTO主導的多邊貿易治理體系面臨著巨大挑戰，必須要加大其改革力度，進而擺脫談判及爭端解決機制的困境。

一、全球貿易治理環境的變化趨勢

第一，全球貿易權力治理結構的變化，使得WTO貿易治理的決策機制及談判格局博弈過程發生改變，增加新議題的談判難度。在烏拉圭回合之前，全球多邊貿易治理決策權是掌握在歐美日及加拿大“四巨頭集團”手中。每一輪的談判均是由四方共同推動的，談判的最終成果取決于四方的“要價”以及其他國家的“出價”。此時，四巨頭對大多數發展中國家的“占便宜”或搭便車行為還能予以容忍，因此協商一致原則并未沖擊多邊談判體系。進入新世紀之后，四巨頭或因經濟下滑、或因陷入海外戰爭，其在全球貿易市場上的份額不斷下降，導致它們對全球貿易治理的控制能力下降。特別是隨著中國、巴西、印度、南非等新興經濟體的貿易及投資能力的上升，沖擊著四巨頭在WTO決策體系中的話語權和全球貿易秩序的主導權，傳統力量與新興力量之間的摩擦加大。在新議題談判過程中，四巨頭無法完全掌握談判主導權，增加了全球貿易秩序治理的難度。

第二，全球貿易模式的變化與發達國家在全球價值鏈中地位的改變，導致改變了全球貿易治理的對象，這對WTO主導的全球貿易體系提出了更高的開放標準和自由化要求。進入新世紀以來，離岸外包與價值鏈貿易逐漸成為取代制成品成為全球貿易的主要形式，這就要求在貿易治理中不僅需要對原材料、技術、資金、勞動力等要素的壁壘進行消除，更需要成員方之間的貿易規則逐步統一。GATT時代的邊境治理規則已經不能滿足當今生產要素自由快速流動的投資及貿易需求，必須要對服務貿易、知識產權、競爭規則、電子商務等設計開放性規制。而且，傳統發達國家和新興經濟體在全球價值鏈中的競爭優勢正在發生改變，發達國家的競爭優勢已經由制造業優勢向服務業、技術貿易等方面轉變，而新興經濟體從勞動力密集型優勢開始向制造業優勢轉變。這對于雙方而言，各自要在全球貿易中獲利，發達國家要求發展中國家開放投資市場及服務業的準入標準，增強知識產權保護力度，并改善行政效能及透明度;而發展中國家則希望發達國家開放市場，減少關稅保護程度。雙方訴求的改變，必然會影響全球貿易治理的對象。

第三，互聯網、人工智能、大數據等信息技術的快速發展擴充了全球貿易治理的對象范圍。隨著信息技術的發展，數據已經成為傳統生產要素如資金、技術、勞動力之外的新要素。目前全球超過50%的跨境服務貿易主要是依靠信息技術、互聯網等形式完成，由此提升了大數據、人工智能、遠程通信等產業的附加值，同時也促進藝術設計、建筑設計、教育、娛樂、醫療等產業的快速增長。美國作為全球科技創新能力最強的國家，是信息時代全球服務貿易的最大受益者。但信息技術對各國造成的影響及風險是現實存在的，即使是在發達國家，信息技術的開放性要求對個人隱私、金融監管、國家安全等方面造成的負面影響是不可忽視的。1997年內羅畢議程談判達成了《信息技術產品協議》之后，信息產業領域的服務貿易新議題談判至今毫無進展，該領域的談判依然面臨著較大困難。

第四，跨國企業與非政府組織對全球貿易規則的介入，客觀上推動了多邊貿易體系的改革。在跨國企業及非政府組織看來，全球貿易治理體系必須要引入“民主機制”。在它們看來，傳統的全球多邊貿易體系反映僅是政府意志，規則也是由各國政府所制定的，是一種“薄民主”，只有民眾、知識分子、利益相關者加入全球經貿規則的制定，其過程才是“真民主”，如此才能克服政府的短視性及功利性，進而實現社會正義。事實上，現有的多邊貿易談判是由各國政府推動和主導的，由此產生的經貿規則并不是各國民眾民意的體現，而且也沒有獨立的國際司法權對其正義原則進行評判，所以這種經貿規則是外交手段下的妥協法律規則，沒有考慮全球貿易的利益相關者——民眾和企業的意愿，由此必須要按照“真民主機制”對這種經貿規則進行重塑。

二、全球貿易治理環境變化下WTO存在的困境

（一）協商一致原則降低了談判的包容性

WTO的談判機制以及決策體系困境一直以來就存在，自從2001年多哈回合談判啟動以來，開放性高的談判議題進展緩慢。之所以存在這種困境，一個重要的原因就在于WTO決策機制中要求的協商一致原則在成員方數量眾多以及各成員方經濟發展水平不一致的情況制約了談判的靈活性和自由度，導致談判陷入僵局甚至破裂的可能性大增。在四巨頭壟斷決策權的關貿總協定時代，協商一致原則能夠容忍發展中國家的不同意見，對其決策機制并未造成太大沖擊。而當下WTO主張的協商一致原則，使得多邊主義及國家主權原則在擴張，大大降低了談判的包容性。特別是隨著決策機制權力結構的變化，協商一致原則在面對復雜議題的時候顯得力不從心，不僅降低了談判的效率，甚至還會演變成為一票否決制。正是如此，當前WTO的立法功能大大降低，談判議題的自由化進程舉步維艱削弱了WTO在全球貿易治理中的作用。

（二）發達國家的自由化議題與發展中國家的發展議題分歧明顯

隨著WTO成員方的不斷增加，談判議題的沖突在所難免。在1947年，GATT成員僅有23個，如今已經增加到164個，其中67%以上的成員方為發展中國家。成員方的增加及經濟發展水平的差異，使得多邊談判中需要更加關注多數成員方的利益和需求。多哈回合談判的主要目標就是促進各成員方特別是發達國家削減貿易壁壘，創建更加公平的貿易環境來促進貧窮國家的經濟發展，談判議題分裂為發展中國家的發展議題和發達國家的自由化議題，涉及到的內容包括農產品準入、服務貿易、市場準入、知識產權、環境保護、人權等。多哈回合談判中發展中國家和發達國家之間的利益難以協調。發展中國家要求發達國家放寬農產品準入，取消農業補貼;發達國家則要求發展中國家制定類似于發達國家的服務貿易、環境保護、人權等高標準規則。因發達國家拒絕了發展中國家提出的降低農產品準入標準及關稅要求，發展中國家也沒有在環境保護、服務貿易、知識產權等方面做出讓步，導致多哈回合談判幾次部長級會議少有建樹，特別是在坎昆會議、香港會議之后，談判各方主動縮減了多哈回合議題，在新加坡會議中放棄了投資、競爭政策、政府采購等重要議題，由此大大降低了WTO對全球貿易治理的能力。

（三）權力結構的改變加劇了貿易救濟規則的爭議

近些年來，隨著中國的崛起，不同經濟發展模式背后的制度之爭在WTO中引發了多次貿易爭端。到2017年，隨著中國16年過渡期的結束，美歐等發達國家依然拒不承認中國市場經濟地位，不僅歪曲了《中國加入WTO議定書》第15條a款的反傾銷替代國比價方法，還基于中國經濟發展模式要求WTO改變現有的貿易救濟規則。歐美發達國家的這種做法帶有強烈的意識形態色彩，將經濟問題政治化，中美貿易爭端加劇就是體現。事實上，全球多邊貿易體系是按照美國的經濟自由化理念所建立的，其制度體系也是來自于美國州際貿易規則與其他發達國家妥協后經貿規則的混合。美國和歐盟將中美、中歐的貿易逆差歸結于中國在WTO多邊體制下獲得非公平優勢，而對技術創新、知識產權保護、環境保護、貧富差距等問題毫不關注，而中國的人口紅利、補貼規則也是中國獲得優勢的原因。由此，美國認為當前WTO必須要改革，必須要重塑經貿規則特別是國企規則、反補貼規則，唯有如此才能實現中美、中歐之間的貿易平衡。

（四）上訴機構法官遴選嚴重受阻

WTO爭端解決機制一直以來以公正、權威、公平、專業而著稱，特別是在抑制貿易霸權，提升發展中國家爭端解決能力等方面做出了很大貢獻。但是，從2016年以來，美國多次阻撓上訴機構法官遴選，企圖令WTO爭端解決機構癱瘓。2016年初，美國不顧其他國家的反對，以上訴機構韓國籍法官在韓美貿易爭端中偏袒韓國為由反對其連任。2017年更是沒有任何理由駁回了上訴機構新任法官上任，如果這種趨勢無法逆轉，到今年年底上訴機構只剩下一名法官，如此就可能會導致上訴機構無法正常運作。客觀而言，WTO爭端解決機制是在美國主導下建立的，其審理程序及方式均是英美法思維。美國近些年來不滿WTO爭端解決機制，表面看是因為爭端解決機制本身的缺陷，比如透明度不足，法官釋法權力過大等。但深層次的原因是不少涉美爭端中敗訴以及WTO自身立法功能的下降。從2008年以來，美國針對中國提起的4起反傾銷、反補貼案件中，上訴機構最后均裁決中國勝訴，使得美國認為WTO爭端解決機制已經偏離了其價值觀，無法滿足其解決貿易糾紛并抑制中國經濟發展模式的要求。

三、全球貿易治理環境變化下的WTO改革路徑

（一）堅持以發展中國家發展議題為導向，落實差別待遇原則

對于廣大發展中國家而言，WTO改革應在貿易和投資自由化方面為它們謀求相應的增長份額，分享多邊主義投資和貿易帶來的紅利。一方面，WTO在改革中應該積極落實《貿易便利化協定》的要求，逐步取消農產品補貼、出口支持補貼。2015年的內羅畢會議上，各國部長就取消了農產品補貼、出口補貼、出口信貸支持等達成一致。然而幾年過去，歐美日等發達國家的農產品補貼依然存在，絲毫沒有改革的跡象。要取消農產品補貼，降低發展中國家農產品進入發達國家的門檻依然任重道遠。2017年達成的《貿易便利化協定議定書》作為落實《貿易便利化協定》的一項實施細則，其規定的各項貿易便利化措施在如今貿易保護主義盛行今天也存在較大的困難，落實需要時日。另一方面，WTO改革要積極落實差別待遇原則，多關注和研究發展中國家的投資、貿易能力，就發展中國家關切的問題確立談判新議題，開展更多能夠提升發展中國家投資和貿易能力的項目，使得發展中國家能夠從多邊框架中獲利。

（二）在決策機制中采取協商一致與“關鍵多數”并存原則，提升多邊貿易談判能力

如今，WTO談判乏力是不爭事實，也是WTO全球貿易治理能力下降的重要體現。協商一致作為談判民主的基本原則，具有重要的現實價值，但在談判成員方日漸增多且經濟發展水平參差不齊且訴求多元的情況下，各成員方完全一致幾乎不可能。因此在協商一致的原則基礎上還需要創建更加靈活的談判機制，進而提升多邊貿易談判的能力，特別是在自由化議題和發展議題沖突的情況下，關鍵多數原則是對協商一致原則的有效補充。實際上，關鍵多數原則在很大程度上默許了其他成員方的搭便車行為，最終也為全體成員方所接受。可見，關鍵多數原則不僅能夠提升談判效率，而且也沒有削弱協商一致原則的決策機制。需要注意的是，當前關鍵多數原則適用的談判多是由發達國家主導的，且設定高達90%的貿易份額才能生效，降低了其適用度。重要的是，這些談判議題主要是發達國家關心的議題，具有較強的“選擇性”，與發展中國家關注的議題之間關系不大。因此，關鍵多數原則主導的談判還可以推廣到發展中國家關注的議題，如農產品補貼、農產品市場準入、紡織品市場準入等，并適當降低關鍵多數設定的貿易份額，進而提升該原則的適用度。

（三）以非正式立法來彌補正式條約適用空間，提升談判機制的效率

非正式立法從法理角度看是一種“軟法”，其具有彌補正式立法的缺陷，能夠在一定程度上提升談判機制的效率。當前WTO多邊談判機制主要是以達成正式的協定為目的，少有非正式立法的存在空間。但是這種堅持正式談判達成的具有法律效力的協定在很大程度上已經成為制約國際經貿規則產出效益的桎梏，不僅影響了實體規則的形成，也會影響程序規則的完善和改進。面對通過談判達成正式規則的僵化性，通過“軟法合作”可以彌補正式規則的僵化色彩。軟法盡管不是正式規則，但其靈活性以及合作空間大的優點還是可以彌補談判所形成的正式規則之不足。當前，WTO在知識產權保護、環境保護、競爭政策等領域的談判裹足不前，且這些議題的開放性利益難以量化和核算，南北國家因為政治制度及經濟發展水平的差異對這些議題存在較大分歧。在這種情況下，可以試圖通過非正式的軟法來擴大合作空間，避免正式談判之間的沖突。即可以先行制定部分準則或原則，在適用的時候給各成員方自由選擇的空間，待成熟之后再行推廣或以后在正式談判中將其引入正式規則中。

（四）推進貿易救濟規則的改革，抵制單邊主義和貿易保護主義

如今，美國主導的貿易保護主義和單邊主義抬頭，在很大程度上是針對中國的，而美歐等國家提出的WTO改革方案特別是貿易救濟規則改革，對中國也有一定的針對性。對中國而言，絕對反對這些貿易救濟規則是不明智的。WTO貿易救濟規則是貿易爭端解決的前置規則，其具體實效主要體現在反補貼、反傾銷、保障措施等領域，某種意義上是進口國家國內規則的一種延伸。而WTO現有的貿易救濟規則僅是針對進口方反補貼、反傾銷調查的程序干預，而不涉及實體問題。中國當前不應該回避WTO貿易救濟規則改革，針對美歐反傾銷、反補貼新規則，中國應該聯合廣大的發展中國家，提出能夠代表發展中國家利益的貿易救濟規則：一是要擴大WTO爭端解決機構在進口國家反傾銷調查、反補貼調查等方面審查權及司法監管;二是提高進口方實施反傾銷、反補貼調查的程序門檻和舉證責任;三是要增強反傾銷、反補貼調查程序的透明度;四是禁止任何成員方按照特定國家稅率、稅制實施的一對一保障措施。

（五）推進WTO爭端解決機制改革，提升WTO貿易治理能力

第一，WTO爭端解決機制改革要著眼于提升其司法程序的透明度和效率問題。如專家組和上訴機構的審理過程應該公開，相關裁決信息應予以披露;明確上訴機構的終審權，嚴格控制其審理時限及范圍;規范上訴機構裁決權與再審仲裁權之間的關系。

第二，中國、歐盟、加拿大、澳大利亞等主張改革各方應該聯合其他成員方，啟動爭端解決機制的實質改革工作。包括在無法協商一致的情況下，按照關鍵多數原則來選任上訴機構法官;召集3/4以上的成員方來重新修訂《關于爭端解決規則與程序的諒解》，并對其法官選任條款進行解釋和完善，從制度上明確上訴機構法官的職責、任期、數量及補缺機制。

第三，應進一步明確WTO爭端解決機制的管轄權，提升成員方退出的成本。有人主張應該將WTO爭端解決機制的管轄權擴充至一般性的區域協定貿易爭端中，成為全球各類自由貿易協定的審理法庭，進而避免因為區域協定與WTO規則不一致的情況下，借助于特殊優于一般的原則來規避WTO規則的適用。整體而言，一方面就是要擴充WTO爭端解決機制的適用范圍，同時還需要擴大其管轄權，提升其權威性，避免因成員方的架空而導致爭端解決成本增加。

參考文獻：

[1]陳靚，黃鵬. WTO現代化改革——全球價值鏈與多邊貿易體系的沖突與協調[J]. 國際展望，2019（1）：16-34.

[2]鄭偉，管健. WTO改革的形勢、焦點與對策[J]. 武大國際法評論，2019（1）：75-92.

[3]柯靜. 世界貿易組織改革：挑戰、進展與前景展望[J]. 太平洋學報，2019（2）：25-37.

[4]王燕. 全球貿易治理的困境與改革：基于WTO的考察[J]. 國際經貿探索，2019（4）：106-117.

[5]賀慧芳. 世界貿易秩序的重建、WTO改革和中國的應對之策[J]. 價格月刊，2019（4）：41-46.