WTO視角下“中國制造2025”產業政策的調整路徑

劉淑滿

關鍵詞：WTO規則;“中國制造2025”;產業政策;合理性

“中國制造2025”是中國政府加速制造業升級轉型，大力提升中國產業結構的重要戰略規劃。面對中國的產業發展戰略，歐美國家出于自身的利益考量以及為了保持其國際競爭優勢，對“中國制造2025”產業政策提出了諸多的批評和指責，認為“中國制造2025”是一項非市場體系的政府計劃。這樣的產業政策及其導向，對市場及貿易有較大扭曲，使歐美相關企業在中國市場競爭中處于劣勢地位，是一種不公平的競爭行為。尤其是美國，一直認為“中國制造2025”及其涉及到的產業政策會危及到美國的國家安全。基于此，在WTO規則下，我們需要認真研究“中國制造2025”的合理性以及可以調整之處，進而實現“中國制造2025”的規則調整和政策優化。

一、歐美國家對“中國制造2025”產業政策的指責

（一）美國基于國內法詆毀“中國制造2025”

作為全球科技創新能力最強的國家，美國并不希望世界第二大經濟體在高新技術產業上趕超它，也不愿意自身的科技優勢被取代。美國在2017年8月啟動的“301”調查就將矛頭直指“中國制造2025”，美國貿易代表辦公室（USTR）認為，如果中國產業政策違背了“301”調查的合理性、非限制性和非歧視性三個基本原則，美國總統可以依照美國國內法律的授權對中國采取貿易報復措施。

“301”調查報告出臺之后，美國認為中國推行的“中國制造2025”是一項政府主導的產業計劃。中國政府主導的對外投資計劃是技術尋求型投資，有竊取美國商業秘密和知識產權的嫌疑。“中國制造2025”中提出的鼓勵企業“走出去”戰略，在美國投資并購高新技術企業并建立研發中心的行為，并不是一種單純的企業投資行為，而是帶有政府背景的投資行為。據此判斷，“中國制造2025”在技術轉讓、技術創新、知識產權等方面的行為、政策并不符合美國貿易代表辦公室認定的“合理性、非歧視性和非限制性”原則。

美國貿易代表辦公室據“301”調查報告認為，“中國制造2025”中所提及的產業政策特別是高新技術產業政策，是政府主導的產業政策，不符合市場競爭規律，會對市場和貿易產業嚴重扭曲，使得美國相關企業在市場競爭中處于不利地位。具體而言：第一，中國企業在政府海外投資補貼的支持下，大肆收購包括美國在內的發達國家高新技術企業，目的就是通過并購來獲得技術升級。從并購實踐看，美國企業一旦被收購，就會喪失大量的市場份額和核心技術。第二，在海外進行并購的中國企業，絕大部分并不具備持續技術創新能力，很多企業出于技術尋求的目的而進行海外投資。這種目的性較強的投資并購行為并不能帶來市場溢出效應，反而會因為研發能力不足導致美國企業技術創新力的下降。第三，中國企業在政府資金的支持下進行的海外并購有較高的溢價行為，部分并購行為完全背離了市場價格，在一定程度上影響了美國并購市場秩序，破壞了市場的公正性。

（二）歐盟基于市場公平質疑“中國制造2025”

歐盟認為，“中國制造2025”所用的產業政策是一種典型的行政干預，用行政力量來保障中國企業的競爭優勢，削弱國外企業在中國的市場地位。同時，中國政府還借用市場準入限制、行政許可、招投標、安全審查等機制對外國企業采取歧視性政策，在一定程度上擾亂了市場。具體而言：第一，“中國制造2025”中所涉及的產業政策均是政府主導型政策，包括補貼、金融支持、財稅優惠、技術換市場等，這是對外資企業的一種歧視，構建了一個不合理的競爭模式，必將會壓縮歐洲企業進入中國市場的空間。第二，“中國制造2025”中設立企業發展的國內外市場份額，會使得中國市場更加排外，無法為歐洲企業提供一個公平的競爭環境。歐盟認為，不論是投資方資金來自于何處，只要是企業在中國合法注冊的，均應該平等被中國法律所保護，設置市場份額的行為本身就是違背中國法律及WTO規則的行為。第三，中歐雙邊投資不對等難以引起中國政府推進市場準入的公平化。歐盟在一份外國資本投資報告中指出，2017年中國在歐盟地區累計投資額達到了350億歐元，而歐盟對中國的投資僅為80億歐元。雙邊投資關系的嚴重失衡，很難引起中國政府來推動市場準入的公平化。

二、WTO規則下“中國制造2025”產業政策的合規性審視

（一）“中國制造2025”的合理性

第一，“中國制造2025”所用的產業政策主要是支持中國產業結構調整與轉型升級，政策本身具有透明性、開放性和非歧視性特征。該政策是面向全球的，中國企業可以參與，外資企業也可以參與;國有企業可以參與，民營企業也可以參與。參與的主體具有平等性，政策支持也具有平等性。“中國制造2025”產業政策所提及到的市場份額問題，其指標多是預測性的，并不存在強制劃定市場份額的問題。

第二，“中國制造2025”所擬定的各類產業支持政策本身符合國際貿易福利效應理論。按照該理論，國際貿易賴以存在的基礎是不同經濟體能夠生產各自的優勢產品，通過這些優勢產品之間的交易來提升各自的經濟福利。各經濟體發揮各自的比較優勢，可以促進生產要素和產業聚集。具備制造業優勢的國家可以為國際市場提供產品服務，具有技術優勢的國家可以為國際市場提供技術服務。自由貿易可以推進生產要素跨國流動和均衡，由此可以提升各國的貿易福利效應。“中國制造2025”旨在推動中國的產業結構轉型和升級，也就是推進中國比較優勢的改變，將過去的勞動密集型優勢轉化為技術、信息密集型優勢，中國在國際貿易中可以選擇自身的優勢產品參與全球競爭，同樣可以為各國帶來貿易福利效應。

第三，中國依靠自身力量來發展核心技術是提升自身經濟競爭力的手段。長期以來，高新技術一直被西方發達國家所壟斷，發達國家可以通過這些技術來開拓全球性市場，使得發展中國家在國際分工中始終位于全球價值鏈的低端。中國已經成為全球第二大經濟體，中美之間的經濟競爭無可避免。高新技術領域一直是美國對中國的優勢，通過各種手段來限制中國的趕超。中國要想縮短與美國高新技術的差距，僅僅依靠市場換技術，并購高新技術企業等手段是不夠的，也不是長久之計，必須要不斷提升自身的技術創新和研發能力。而對高新技術的研發，僅僅依靠企業的投入是遠遠不夠的，必須要依靠于政府的支持。“中國制造2025”這是著眼于此，這也是WTO規則所允許的。

（二）歐美國家無端指責無法理基礎

第一，在商業往來中，中國企業通過平等談判要求外資企業提供技術轉讓，是一種商業行為，也是遏制外資通過技術壟斷市場的一種自我保護。一方面，WTO規則對于技術轉讓相關細則沒有明確的規定。國際法中關于技術轉讓的規則比較偏向于發達國家，對發展中國家的權利缺乏應有的保護。通常對發達國家知識產權設定了較高的保護標準，對發展中國家知識產權保護標準較低，更重要的是缺乏約束跨國企業通過知識產權壟斷的平衡細則。在這樣的背景下，中國的產業政策在面對跨國企業推行壟斷優勢過程中，通過技術轉讓是遏制壟斷的一種方式。另一方面，中國在《中國加入WTO議定書》中已經做出承諾，外國資本無論是成立獨資還是合資企業，其登記注冊并不以技術轉讓為前提條件。中國企業與外資企業在合作過程中，通過談判提出技術轉讓的要求本質是一種商業行為，并不是政府的強制性規定，理應受到法律的尊重和保護。如果外資企業在談判中認為中國合作方有濫用權利的行為，可以通過訴訟或仲裁來解決。可見，技術轉讓本身是一個法律問題，并不是一個政治問題。如果中方企業資信、資本等級存在問題，外資企業還堅持與之合作，這就說明技術換市場是一個商業交易的過程。

第二，中國的法律法規并沒有規定外資企業有強迫轉讓技術之義務。雖然《外商投資企業法》中有規定外資企業轉讓技術的相關規定，但其有嚴格的適用條件。歐美指責中國強迫進行技術轉讓并無法律依據。美國貿易代表辦公室宣稱美國在華企業普遍受到技術轉讓的壓力，這種說法是站不住腳的，美國“301”調查報告的附件中，除了一份匿名調查問卷之外，并沒有提供切實的法律依據。美國貿易代表辦公室宣稱，中國的《外商投資產業指導目錄》（下稱“目錄”）中的負面清單就是強迫外資企業技術轉讓的規定，這種說法同樣是值得商榷的。負面清單是國際通行的投資規則，中國在“目錄”中對外商投資產業分為鼓勵、允許、限制和禁止四類，而限制、禁止類屬于負面清單的內容。這種規定的目的在于：首先，出于國家安全或軍事安全的需要，中國政府有權禁止或限制外國投資者進入某些特定領域或產業，此種政策考量完全是符合WTO規則的。其次，在限制性行業中，如果外資自愿進入，中國政府會依照法律行事，并不會設置專門障礙。外資是否進入該領域，完全憑其成本-收益考量，并不存在強迫技術轉讓的行為。

三、WTO視角下“中國制造2025”產業政策的調整路徑

（一）調整當前產業政策中的弊端

中國產業政策的支持手段較為多樣，除了常規的政府補貼之外，還包括各類財稅優惠以及其他的支持措施，而國有企業的所有權性質及運行機制本身也包含著較多的隱性補貼。產業政策在較長一段時間內，帶有強烈的計劃色彩，在一定程度上是引起產能過剩的重要原因，也是導致市場扭曲、資本低效、腐敗的誘因。產業政策不僅涉及到我國的知識產權保護與技術轉讓機制，還能夠在一定程度上影響中國與其他國家締結雙邊或多邊投資貿易協定。為了發揮產業政策對經濟發展的激勵作用，我國需要在WTO規則之下對現行產業政策中的不合理地方進行調整。具體而言：第一，調整現行產業政策的指導原則。鼓勵或限制發展某些產業，無疑是一種政府行為。從市場的角度看，產業發展和競爭均是平等的。由此而言，鼓勵或限制某類產業從根本上是不符合WTO非歧視性原則的。盡管WTO規則允許發展中國家對于某些幼稚或不成熟產業進行保護，但保護是有限度的，保護的底線是不能破壞市場的公平性和競爭的自由性。這就意味著我國產業政策不能對某類產業或某些領域過度保護或特殊對待。第二，減少現行產業政策對產業發展過度干預的問題。產業政策的立足點應該是指導和引導，政府對產業發展過程及方向不能強行干預。由此，在生產領域，對不同所有制企業設立了不同的準入條件，這本身就是歧視，與WTO所要求的非歧視原則有明顯沖突。在制造業領域采取的關稅保護、行政許可等限制，不但不能保護本國制造業的發展，反而可能會阻礙制造業中的技術創新。我國產業政策調整必須要排斥這些限制，盡量在市場準入、審批過程、數量限制等方面能夠做到平等對待。

（二）改善知識產權保護機制

美國的“301”調查報告指出，中國政府通常會采取兩種強制措施來強迫外國企業技術轉讓：一是按照中國法律來限定外方的所有權。按照“目錄”以及相關法律法規的規定，如果外國公司投資于某些領域尤其是限制性領域，必須要與中國企業成立合資企業，且中方必須取得控股權或多數股份。二是通過行政許可、行政審批等方式強迫外國企業轉讓技術。“301”調查報告中列舉了中國商務部、國家發改委、國務院、地方政府的各種許可及審批程序。美國認為，中國政府及其審批程序并不透明，各個部門擁有較大的自由裁量權，特別是地方政府，經常借助于行政審批來強迫美國企業轉讓技術。針對美國對中國知識產權保護機制的質疑，我國必須要改進知識產權保護機制。具體而言：第一，在知識產權保護方面，堅持非歧視性原則，對中外企業一視同仁。第二，國內企業應該加大知識產權研發和創新，加大對技術開發的投入力度。第三，修改我國部分法律法規，特別是美國在“301”調查報告中提到的部分法律法規，在技術轉讓方面遵循自愿原則，必要時給予外方一定的經濟補償，改進后的技術成果所有權準許中外雙方通過合同約定歸屬。

（三）確立競爭中立原則

競爭中立的原則就是要求政府在市場中保持中立，不要采取歧視性政策。歧視性產業政策會帶來很多的負面影響：第一，政府確立的產業發展方向及技術發展目標并不一定符合市場的需求，在很大程度上會造成資源的浪費;第二，政府主導的產業政策容易引發過度競爭和產能過剩;第三，在某些情況下，政府主導的產業政策容易引發權力尋租或腐敗問題。產業政策的改革方向應該是用功能性產業政策來取代政府主導。如果能夠有市場解決的問題，應該交由市場解決;如果市場不愿意解決的，政府可以發揮資源協調作用來進行資源扶持。實踐表明，如果在產業發展中減少政府干預，在一定程度上能夠加速技術創新。因此，在“中國制造2025”實施過程中，必須要建立公平的競爭體系，產業政策在落實的過程中要按照競爭中立的原則加以推進。具體而言：首先，確立稅收中立原則。這就要求政府對國有企業、外資企業、私營企業的稅收待遇是相似或相同的。對于從事公共事業的國有企業，如郵政部門，可以免于繳納所得稅、增值稅或是給予其稅收部分優惠，但必須要在稅收法律中明確列舉。其次，確立監管中立原則。監管中立要求的是對不同所有制企業要平等對待，只要是在法律允許內注冊的企業受到的監管待遇應該是一致的。如果使用豁免制度，則必須要在法律中作出明確規定。最后，確立市場準入中立原則。一方面，在電信、電力、鐵路、能源等重要領域，必須要向民營企業、國有企業、外資企業平等開放;另一方面，要淡化國有企業的行政色彩，真正做到政企分開，推動國有企業管理過程的職業化、市場化和國際化。

（四）拓展高新技術產業發展的空間

第一，人工智能、電子商務、云計算、大數據、新能源等產業，既屬于新興產業，也屬于幼稚產業范疇。在WTO規則之下，這些產業是可以動用產業政策進行保護的，GATT第18條明確規定，發展中國家要為一定的產業提供關稅及其他保護措施，該產業必須要符合以下要求之一：一是該產業是新建的產業或是傳統產業中新的分支部門;二是該產業是對現有產業重大的技術改造;三是在戰爭或重大自然災害中重建的工業。對于這些要求，我國新能源、云計算等高新技術產業是符合第一、二條件的，可以在規則允許的范圍內提供必要的支持和保護。第二，要避免使用可訴性補貼。過去幾年來，我國按照WTO規則的要求，基本上清理了禁止性補貼，包括出口補貼和進口替代補貼。當前最難把握就是各類可訴性補貼，但如果該可訴性補貼具備非專向性，是可以使用的。因此，我國在補貼政策中要盡量使用一些不可訴的補貼，如研發補貼。只要是研發補貼不超過工業成品的75%或是不超過前期研發經費的50%就是符合WTO規定的。對于我國高新技術產業而言，研發補貼對其是最大的支持。第三，加強產學研體制的結合。在信息時代，高新技術發展不僅需要勞動力，更需要技術創新。在提供產業支持的時候，需要加大對上游產學研部門的支持。美國的產業政策多數是對科研部門進行支持的，特別是對基礎研究的支持。對于我國而言，為了避免歐美國家的誤解，最好的辦法就是對產學研結合加大支持力度。

（五）推進企業行為與政府行為的分離

有學者指出，德國“工業4.0”與“中國制造2025”的最大區別是，前者的參與主體是企業，即便是有政府部門介入，也有明確的邊界;后者的實施主體是政府，并在此過程中發揮主導作用。

“中國制造2025”是國家產業頂層設計，不僅參與主體眾多，而且內容及產業政策復雜，目標不僅是要推動制造業轉型升級，更是要在人工智能、新材料等10個關鍵領域取得全球領先地位。中國政府通過3000億元的高額補貼來刺進該計劃的實施，但這不是市場經濟模式，而是政府參與的市場運作。這種模式顯然是違背WTO規則的，其實歐美國家并不擔心華為、中興等企業的崛起，其擔心的是這些企業崛起背后的制度模式。中國現在很多企業具有跨國企業規模，在歐美市場的瘋狂并購引起了這些國家對中國企業與政府之間模糊不清的關系極為擔憂。因此，中國要更好地融入世界，就必須要加速市場化改革，在這個過程中明確企業與政府之間的關系，確立兩者之間的邊界，按照WTO規則的要求，打消國外企業來華投資、經營的擔憂。