CPTPP電信服務貿易規則對中國的挑戰

方瑞安

關鍵詞：CPTPP;電信服務貿易;監管獨立性;市場準入

2018年3月8日，代表著新一代貿易協定最高標準的《跨太平洋伙伴全面進步協議》（簡稱CPTPP，Comprehensive Progressive Trans -Pacific Partnership），由澳大利亞、文萊、加拿大、智利、日本、馬來西亞、墨西哥、新西蘭、秘魯、新加坡及越南11個國家在智利圣地亞哥正式簽署，并于2018年12月30日正式生效。雖然美國退出TPP使CPTPP的整體影響力有所下降，但這絲毫不影響CPTPP仍將引領21世紀的國際經貿規則。我國不少專家學者建議，由于“攔路虎”美國的退出，中國可以醞釀加入CPTPP，從而獲取經濟、制度和政治紅利。電信服務貿易規則作為CPTPP談判的重中之重與服務貿易總協定（簡稱GATS，General Agreement on Trade in Services）的框架有著顯著不同，內容更為豐富，與電信技術的發展更為接軌，值得探究。

一、CPTPP下電信服務貿易規則及其與GATS的差異

電信服務規定在CPTPP第13章，依次明確了定義、設定了適用范圍、規定和明確了監管方式、公共電信服務的接入和使用、公共電信服務供應商的義務、國際移動漫游、主要電信服務供應商的待遇、競爭保障、轉售、主要供應商的網絡元素非捆綁、與主要供應商的互聯互通、主要供應商對電路租賃服務的供應和定價、主要供應商的物理地址共享、主要供應商擁有或控制的電桿、管線、管網和路權的接入、國際海底電纜系統、獨立監管機構和政府所有權、普遍服務、許可程序、稀缺資源的分配和使用、執行、電信爭端的解決、透明度、技術選擇的靈活性、與其他章的關系、與國際組織的關系、電信委員會。

在GATS文本中，適用于電信服務的貿易規則首先包括框架條款，如最惠國待遇和透明度要求。而電信服務是作為服務貿易的附件出現即《關于電信服務的附件》（簡稱電信附件）且僅包含七個條款。另外，1997年談判達成了《基礎電信協議》也即《服務貿易總協定》第四議定書，其所附《各成員承諾減讓表》，《最惠國待遇豁免清單》和《參考文件》構成了主要內容，而《參考文件》所列保護競爭、互聯互通、普遍服務、許可證發放保持透明、獨立監管和稀缺資源分配與使用公正的六大原則尤為重要。整體來說，GATS中關于電信服務的規定較少、較為原則性。而在CPTPP文本中，電信服務不僅單獨設章，條款增加至26條，還附2個附件。其與GATS差異具體表現在：

（一）談判方式由正面清單模式轉向負面清單模式

GTAS對電信服務貿易采取了正面清單談判模式，即各締約國對其電信服務遞交了市場開放的承諾表。而CPTPP則是負面清單的談判模式，這意味著，締約方市場向其他CPTPP締約方服務提供者完全開放，但不包括第10.7條的“不符措施”所設立的兩個附件，分別為：現有措施，即一方接受該類措施在未來不再加嚴的義務，并鎖定未來任何自由化措施;以及一方在未來保留完全自由裁量權的部門和政策。在負面清單以外的所有跨境服務，都須得符合國民待遇、最惠國待遇和市場準入。

（二）隨技術的更新新增電信服務類型

GATS簽署時尚處20世紀90年代，彼時以移動通信等為代表的新興電信服務類型尚未出現。電信服務脫胎于信息技術，是近30年發展最為迅猛的服務類型，CPTPP電信規則從某種意義上講就是意在彌補法律滯后性，追趕技術發展的速度。在CPTPP文本中，服務除了一些基本概念的界定外，還對電信服務出現的一些新服務作了界定，如13.1條商業移動服務、國際移動漫游服務、號碼攜帶、物理共址、互聯網互通參考報價、虛擬共址等等。更進一步，GATS《電信附件》中關于公共電信傳輸網絡和服務的實質性規定僅有第5條，《參考文件》則規定六大原則，內容抽象。而在CPTPP條款中，除了對主要電信網絡的接入和使用進行了規范和承諾外，還對互聯互通（13.11）、國際移動漫游（13.6）、主要供應商的共址服務（13.13）、海底光纜系統（13.15）、許可證的申請程序以及電信稀缺資源的分配和使用（13.18）等進行了具體的規范和承諾，內容具體，符合技術發展的現狀。

（三）監管主體和措施的確立

CPTPP13.26條規定各締約方特此設立電信委員會（專門委員會），專門委員會由每一締約方政府代表組成。職能是保證CPTPP第13章有效實施，審議和監督第13章的實施和運用，通過對電信業技術和監管的發展作出回應，保證第13章與締約方、服務供應商和終端使用者持續相關;討論有關第13章的任何問題及可由締約方決定的有關電信業的其他任何問題;向CPTPP委員會報告專門委員會討論的結果和成果;以及執行CPTPP委員會委任的其他職能。可見，電信委員會作為專門的監督實施機構，負責監督、審議，并持續關注現實技術更新情況，使CPTPP電信服務章適時更新，這在GATS中是完全沒有的。

（四）多元化的電信爭端解決機制

GATS下的電信爭端解決機制并無特殊所在，同樣適用WTO爭端解決機制。但在CPTPP中，除卻普適性的26.3條“行政程序”，以及26.4條“復審和上訴”，還有13.21條規定的三個獨屬于電信服務貿易的爭端解決措施即“援用”（Recourse）、“復議”（Review）和“司法審查”（Judicial Review）。“援用”系指企業可直接向締約方的電信監管機構或其他相關機構援用CPTPP第13章的有關條款以解決涉及該條款規定事宜的爭端;“復議”指如另一締約方的公共電信服務供應商己要求與該締約方領土內的主要供應商實現互聯互通，則可在其提出互聯互通請求后，在合理且公開特定的期限內，向其電信監管機構申請復議，以解決與主要供應商有關互聯互通條款、條件和費率的爭端;“司法審查”則是企業直接通過行政訴訟訴諸締約國國內法院。

二、CPTPP電信服務貿易規則對中國的挑戰

（一） 監管獨立性和必要性的挑戰

中國已經確立了電信作為七個重要的“戰略性部門”之一，必須保持在國家控制之下。中國基礎電信服務由國資委直屬的三大央企提供服務，上述公司內部高級管理人員的調整、調動和任免納入政府管轄的范疇。美國貿易代表辦公室曾言“中國政府在電信部門擁有和控制所有主要基礎電信服務經營者和在管理行業架構中積極發揮作用的事實，將繼續產生涉及監管者公平監管能力的嚴重問題，而公平監管是中國在《參考文件》中的承諾。”

CPTPP第13.3條指出如存在有效競爭，則可無需進行經營監管，第13.16條規定：“每一締約方應保證，其電信監管機構與任何公共電信服務供應商分離且不對其負責。為保證電信監管機構的獨立性和公正性，每一締約方應保證，其電信監管機構不在任何公共電信服務供應商中享有財務權益，或參與運營或管理。”可見市場競爭充分時，CPTPP強調監管的獨立性和否定監管的必然性。此外，在存在監督機構電信委員會的情況下，可能存在CPTPP監管機構對我國電信監管機構的監管，這將對我國國資委、工信部的監管慣例造成不小的沖擊。

（二） 透明度的挑戰

CPTPP13.22條規定了透明度的要求。電信服務貿易的透明度首先要符合CPTPP關于透明度的一般性要求，即26.2條及時公布相關法律法規的義務。電信監管部門就一項法規提案征求意見時，應將該提案向公眾或任何利害關系人公開;包含對提案目的和理由的說明;充分公開告知利害關系人其評議的能力及合理機會;在可行范圍內，將提交的所有相關評議公開;以及考慮在評議期間收到的評議，并盡量對擬議法規作出的實質性修改予以說明，優先選擇在官方網站上或在網上公報中公開。

然而，中國的電信法規框架相對不透明。我國現行電信相關法律主要是行政法規《中華人民共和國電信條例》、《外商投資電信企業管理規定》，國務院規范性文件《國務院辦公廳轉發信息產業部等部門關于進一步加強電信市場監管工作意見的通知》等，部門規章《電信業務經營許可管理辦法》、《電信用戶申訴處理辦法》和《公用電信網間互聯管理規定》及部門規范性文件《工業和信息化部、國家發展改革委關于電信業務資費實行市場調節價的通告》和《信息產業部關于加強外商投資經營增值電信業務管理的通知》等。總體而言，我國電信法律體系的法律位階較低，除卻兩部行政法規，其它均以部門規章和部門規范性文件為主。這將對外資進入我國電信市場造成不小的阻礙，外資很難清楚把握我國的電信立法框架。此外，我國《立法法》第67條規定“行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織、人民代表大會代表和社會公眾的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。行政法規草案應當向社會公布，征求意見，但是經國務院決定不公布的除外。”對于電信監管部門即工信部所涉立法層級的部門規章、部門規范性文件，我國并沒有法律基礎要求必須公開征求意見，更不談利害關系人評議的相關程序性規定了，這勢必將影響我國加入CPTPP后的履約情況。

（三）市場準入的挑戰

我國新《外商投資法》實行準入前國民待遇加負面清單管理制度，發改委、商務部發布的《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2019年版）》第20項規定：“電信公司：限于中國入世承諾開放的電信業務，增值電信業務的外資股比不超過50%（電子商務、國內多方通信、存儲轉發類、呼叫中心除外），基礎電信業務須由中方控股。”可見，在電信行業市場準入方面仍有著嚴格的外資股權比例限制以及國有股份的比例要求，外商企業分支機構、代表處等模式顯然被禁止從事電信服務。對于外資的股權限制以及國有股份的持股要求在GATS下并無違反WTO法的風險，因為中國的減讓表中對此做了具體的規定。但在CPTPP框架下，其第10.5條關于市場準入的規定，要求任何締約方不得在其一地區或在其全部領土內采取或維持限制或要求服務提供者應通過特定類型的法律實體或合營企業提供服務。現有的負面清單、《外商投資電信企業管理規定》第6條和《電信條例》第10條顯然與這樣的規定相沖突，雖然我國可以通過在談判時將電信服務貿易現有準入限制列入負面清單的措施解決這些問題，但如此嚴格的限制在談判時會遇到不小的阻力。

根據《外商投資電信企業管理規定》第5條和《電信業務經營許可管理辦法》第5條第6款，經營全國的或者跨省、自治區、直轄市范圍的基礎電信業務，其注冊資本最低限額為10億元人民幣;經營增值電信業務，其注冊資本最低限額為1千萬元人民幣。由于對外資或中資企業都是同一要求，所以規定并未違反國民待遇。但如果外商想通過轉售的形式租用其他營運商的基礎設施，那就需要獲得提供基礎電信服務的牌照。可是要獲得營運牌照又需要巨額注冊資金，使得通過轉售的形式就失去了意義。這樣就對外資營運商造成了一個兩難的困境，使得國外的電信商遲遲不能進入國內市場。CPTPP13.9條規定任何締約方不得禁止任何公共電信服務的轉售。每一締約方應保證其領土內的主要供應商不對上述服務轉售施加不合理或歧視性條件或限制。我國關于轉售的規定與基礎電信業務許可嚴格綁定，此種規定因國內外一致獲可免于“歧視”的指責，但是否是“合理”的限制，是否構成實質性的“禁止”仍有待觀察。

三、結語

綜上而言，CPTPP在電信服務貿易領域相較于GATS更高的標準、更細致具體的規定，在深度、廣度兩個方面都對我國的電信服務規則提出了新的要求。我國電信服務貿易規則自入世以來，雖然在不斷完善、不斷朝開放的方向前行，但最為關鍵的市場準入、監管獨立性及電信立法等問題始終沒有形成質的變化。加入CPTPP本身也是一次契機，促使我國向服務貿易規則的最高標準靠攏，激發市場活力和想象力，進一步刺激信息技術和互聯網商業形式的創新。