上海住房公積金制度的建立和發展
——慶祝中華人民共和國成立70周年系列訪談

2019-10-22 02:48:20口述吳盛裕

上海房地 2019年9期

口述/吳盛裕

[編者按]住房公積金制度是我國住房制度改革的重要組成部分，1991年5月上海在全國率先實施住房公積金制度并在次年開始了住房公積金個貸，為普通百姓購買自住公房和商品房助力，從此拉開了房地產市場蓬勃發展的大幕。吳盛裕老人時任中國建設銀行上海分行副行長，主管住房公積金制度的相關金融服務工作，親手描繪了這一段輝煌歷史。

日前，我們就上海住房建設和住房制度改革問題，專程采訪了業界前輩——80歲的吳盛裕老人。吳老于1986年至2000年任中國建設銀行上海分行副行長，1991年至2000年任上海住房委員會委員，主管住房公積金制度的相關金融服務工作，在全國打響了房改“第一炮”，首創個人住房公積金貸款、個人住房商業貸款、個人住房組合貸款等業務。親身經歷了市委、市政府制定住房公積金制度的整個決策、實施過程。

采訪當天一早，分行領導及相關人員陪同吳老一起來到上海房產經濟學會。談起上海公積金制度建立的往事時，吳老思路敏捷，滿含感情。

住房緊張，上海三大困難之首

二十世紀八九十年代，上海存在三大困難：住房緊張、交通擁擠、環境污染，而住房緊張是上海三大困難之首。

1949年前以及1949年后相當長的一段時期，上海住房比較緊張。上海的舞臺曾經上演過一出滑稽戲，叫作“72家房客”，說的是上海的里弄住宅居民：一個門牌號，里面卻住了72戶人家。

1949年后上海住房由房管部門統管，企業不能以房屋提取折舊資金，利潤留存減少，住房建設資金缺乏。上世紀八十年代上海剛開始考慮住房制度改革時，房管部門專題研究為什么上海住房困難那么突出。總結下來，原因是上海80%的房子都交給了房管部門，相比之下武漢80%的房子都在各單位手里。住房都交給房管部門來管，當然有好處，但企業管住房也有其必要性；職工在企業工作，下班后需要有住處休息，第二天才能有精力好好工作。從再生產的角度來看，一旦住房被交給房管部門管理，房子就不能保留在企業內，就不能提折舊，而且需要財政經費來提供補貼，由房管部門進行維修、管理。“大躍進”時上海建設了很多工廠，如彭浦機器廠、上海汽車廠等。蓋了廠房以后，需要為職工蓋住房。我們是搞經濟的，知道如果成本里面沒有住房折舊的開支，企業就沒有折舊基金。我曾經同時分管建行上海分行的財務會計和行政辦公事務。1987年分行曾在虹口區買了一批房子分配給職工。這些房子是企業拿錢買的，房子也應該是企業的，但當時虹口區政府說，房子按規定要交給區房管局管。我當時跟市房管局的領導商量，說能不能讓我們進行試點，把這些房子保留在建行，我們可以提折舊，以后房屋管理維修可以由我們自己出資金。市房管局領導說，你這個說法有道理，可以進行試點。我就趕緊安排職能部門與區房管局聯系。安排好以后，我被派去中央黨校學習了一段時間。我回來后一問，說問題沒解決，區房管局沒有接受這個改革試點。分行職能部門的同事說，如果房子不交給房管局，住戶就不能報戶口。沒辦法，只能把房子交給房管局管理。

我在黨校學習的時候，經常在校內散步，一件事引起了我的注意：黨校職工宿舍門牌從1號到104號，按照當時的會計規定，折舊一年提5%，這樣一年的折舊金就可以蓋5棟房子，20年就可以蓋100棟，這就是一個良性循環啊。上海市政府辛辛苦苦為老百姓操心，但是企業住房沒有折舊，政府只能拿財政的錢來補貼房屋的管理維修。二十世紀九十年代以前40多年，上海實行房管局統管的辦法，出發點是好的，但從經濟角度來說是造成損失的。企業不提折舊，這部分利潤都交給財政部門，由財政部門交到中央。雖然上交的利潤多了，但留下來的問題也多了，從1949年到二十世紀九十年代，40年來少提了很多資金，還給自己增加了麻煩。

此外，二十世紀八十年代初出現的上海知青回城潮，他們回滬后要居住、要結婚，都需要房子，上海原本就緊張的住房問題變得更加緊張了。

記得在1990年的4月20日晚上，時任上海市長朱镕基陪李鵬總理到金山上海石化總廠參加20周年廠慶，上海石化總廠是二十世紀七十年代國家建設的最大的石化企業。從金山石化回市區的路上，朱镕基請總理到居民家里看看。那時候居民住的大多是平房，他們敲路邊居民的房門；第一戶居民說睡覺了，沒開門；敲開第二戶家門進去一看，十幾平方米的房間祖孫三代人同住，屋內小床給老母親睡，夫妻倆就睡在自搭的擱樓上，小孩子睡在晚上才打開的帆布折疊床上；第三戶家人家的狀況也差不多，李鵬總理和朱镕基市長都沒有辦法走進房間。上海市民的居住困難由此可見一斑。1990年下半年，朱镕基帶隊到新加坡去考察公積金制度，考察后認為，解決上海住房資金缺乏問題可以借鑒新加坡公積金制度的成功經驗。

建立住房公積金制度，助力住房制度改革

1990年下半年，上海成立推進住房制度改革研究小組，小組由市委書記兼市長朱镕基直接領導，考察新加坡公積金制度后草擬了《上海市住房制度改革實施方案》。經過市人大討論，在1991年2月，國務院批準并要求在5月實施。這份在全國率先推出的住房制度改革實施方案總結下來為五句話：建立公積金，提租給補貼，配房買債券，買房給優惠，成立住房委員會。

最初指定由建設銀行提供住房公積金服務有一定的歷史原因。當時上海的金融機構主要有工、農、中、建、交五家銀行。農行的網點都在郊區，市區網點很少；中國銀行以前主要是搞外匯進出口貿易，在市區網點也很少；交通銀行剛成立不久，網點也不多。真正有條件適合提供住房公積金服務的只有建行和工行，而建行的積極性更高。

建行承擔住房公積金業務時，內部有兩種不同意見：一種意見認為建行的網點還不夠多，5月1日啟動的話，時間很緊，項目接下來了也做不了；另一種意見認為，即使做了試點，到時候也不一定會讓建行一直做下去。

建立公積金的金融服務系統需要投入大量的人員和設備，這需要得到總行的支持。那時王岐山剛調任建行總行副行長，除分管人事以外，也分管建筑經濟和房地產信貸。我們向總行提要求，首先要解決的就是人手不足的問題，我們需要500個員工名額。王岐山很支持，同意了。然后我說，公積金系統不能手工記賬，數據量太大了，需要出資500萬元購買計算機。他也同意了。那時候一套兩室房才6萬元，500萬元是一筆非常大的資金。

從總行回來以后，我和分行房貸部門的同志去找建委。建委領導說，你們總行支持，這件事情看起來能行。后來市領導也說，既然建行愿意，就交給建行吧。于是我們馬上開始著手準備。朱镕基市長在上海市住房制度改革實施動員大會上講，1991年4月或5月啟動公積金，而我們是1990年12月28日去總行匯報的，時間非常緊迫。

我們找了上海計算機廠來解決微型計算機問題。在技術人員方面，當時正好部隊裁員100萬，分行也來了部隊轉業的技術人員，他們素質和技術都很好。分行的業務人員、技術人員到廠里去跟他們的技術人員一起辦公，吃、睡在一起，共同開發程序，最終把系統建立了起來。

住房公積金制度對我國住房金融發展的重要意義

第一，有了住房公積金制度以后，就可以發放個人住房公積金貸款。當時的公積金是職工繳工資收入的5%，企業也繳相應的5%。有些企業表示：為什么要企業繳納，企業這部分錢原來是留作蓋房資金的，繳了以后，就沒有條件蓋房或買房給自己職工了。針對這種看法，朱镕基市長表態，這錢還是給大家用的。公積金額度由各企業報到公司，公司匯總到局里，局里再匯總到系統，在與市計劃委員會平衡以后再批給企業建房。當時我們也有顧慮：如果企業還不了貸款怎么辦？從1992年開始我們設計了個人住房公積金貸款項目，公積金貸款不夠的，再結合商業貸款，這樣逐步把住房銷售市場帶動起來。

當時的房改方案中有兩句話，“建立公積金”、“買房給優惠”。上海所有原來由房管局和單位分配給職工的成套住房，都可以按照房改的優惠價格購買。一開始大家不愿意買，覺得租房挺好的，沒必要買房。那時，我也是上海市住房委員會的一員。考慮到知識分子比較敏銳，我們就到學校去宣傳，把道理一講，教師們就開始買公房了。企業職工帶著好奇心看著學校、科研單位職工用幾千元、幾萬元把房子變成自己的了，他們也想買了。那時候幾千元、幾萬元也是很多的錢了。沒有現錢、錢不夠都不要緊，可以貸款，然后每年繼續繳存公積金，用公積金個人賬戶存款來還嘛。有了公積金貸款，上海基本上所有住公有住房的職工都買房了，從而帶動了房地產市場發展，推動了住房制度改革的落實。

當時分行在通往虹橋機場的路上有一塊電子宣傳屏，人們從機場出來在高速路上開車都能看到建行在電子屏上宣布發放個人住房貸款達10億元，過了一段時間變成了15億元、20億元，大概到1999年，個人住房公積金貸款就達到100億元。建行的宣傳影響很大，就連美國和日本的電視臺都到分行找我們采訪，因為他們知道我國以前不發放個人購房貸款，怎么現在開始發放了？他們也很敏感啊。

第二，住房公積金推動了全市住房金融發展。2000年5月，原上海市房管局蔡育天局長打電話問我，說市委書記黃菊問他，二十世紀九十年代上海房地產發展靠的是引進外資，進入新世紀以后靠什么？我講，可以靠個人住房貸款。

若職工公積金貸款不夠，還可以借商業性貸款，銀行業務也是成倍增長，住房資金大大增加了，以前資金緊張的問題也就迎刃而解了。在網點方面，剛開始能夠受理相關業務的只有4-5家銀行，后來市公積金管理中心把委托貸款銀行拓展到8家，現在已拓展到17家銀行了。目前建行在上海有300多個營業網點，工行有500多個網點，加上農行、中行、交行等，全市共有2000多個網點可以受理公積金貸款了。2013年末全市累計發放個人住房公積金貸款達183萬戶，現在已達200多萬戶了。

新加坡解決住房問題的成功經驗是一個很好的例證。二十世紀六十年代新加坡剛從馬來西亞獨立，600平方公里土地上人口兩三百萬人。李光耀總理感覺到老百姓住房條件實在太差，就著手建立公積金制度。1991年下半年上海公積金方案初步形成后，我們也去新加坡考察。新加坡公積金的特點是住房和養老一起，公積金是解決住房、養老、醫療的。新加坡把一部分資金支付給建屋發展局建房子，職工排隊登記搖號。上海也曾經掛牌成立上海住宅發展局專門建設住房，但實際建的住房不多。新加坡地方小又臨海，邊界比較清晰，指定一家機構建房較有效率。上海地域范圍大，有很多地方還有商品房和二手房可供選擇，不需要指定一個機構蓋房子。

我國住房公積金制度的特色

我國住房公積金制度吸取了各國住房制度的特點，從世界范圍來看還是很有特色的。比如我們的公積金制度比較靈活，可以公積金貸款，也可以商業貸款，在上海任何一個地方都可以就近申請和辦理。

根據我的觀察，世界范圍內有幾種住房金融形式，每種做法都需要相應的配套條件。

第一種，商業銀行貸款。商業銀行住房貸款是最主要的住房貸款形式。就像普通貸款一樣，如果居民需要，可向一般商業銀行申請住房貸款，中國香港稱其為“按揭”。這種形式的優點是方便，但商業銀行貸款也有兩個缺點：第一，銀行的利率是波動的；第二，銀行的錢是流動的。商業銀行從商業利益考慮，對時間要求比較高，不希望資金回收期很長，所以設立的貸款期限不能太長，一般不超過20年。瑞典政府鼓勵銀行貸款100年，這需要政府出面要求銀行必須這么做。如果銀行貸款要百年才能回收，那這流動性就很差了。

第二種，住房儲蓄銀行。歐洲的德法英等國都采用這個政策。1994年我帶隊到英國培訓，遇到個華裔來英國留學后留在當地，他說孩子已到10歲，要開始考慮為他辦理住房儲蓄了。他們的模式是孩子到25-26歲成家的時候可以儲蓄到房款的50%，剩下的50%可以貸款。這是一種現存現貸產品：個人前面提早存款是為了給他人享用，后面個人就用他人的住房儲蓄了。德國住房儲蓄銀行也是要先存再貸。我們去德國東部了解到，東德和西德合并以后，把房子全部賣給某家房地產公司，居民要按市場價格向該公司買房或者租房。近日看到兩條新聞，一條說柏林住房自有率低于20%，一條說近十年來德國房租漲了一倍。看來都不是好消息。

第三種，美國的做法。需要購買住房就向銀行貸款。美國銀行和我們不一樣，在美國，銀行很多，但營業范圍比較小，不能跨地區辦理業務，只有銀行倒閉，才可收購營業網點。在分散且資金有限的情況下，美國銀行會更加注重流動性。美國的小銀行不愿意長期持有住房貸款，所以走證券化道路，發行證券，回收資金。這在美國有什么好處呢？美元是全世界流通的貨幣，證券不僅美國人買，全世界都買，美國就通過這個方式來解決住房資金問題。美國也擔心證券質量不好，發行不了，于是成立了房利美和房地美兩家公司，為證券作擔保。2002年我曾經到美國參加建設部調研，他們把國會的人也請來了，我當時很驚訝。他們說擔保人如果損失太多，擔保人也吃不消啊。如果產生損失的話，就由財政預算來補貼。加拿大和澳大利亞也是學習美國的，我們有段時間經常接待他們，他們希望在中國做這項業務。如果成功把業務推廣到中國的話，那業務不得了。

第四種，新加坡的公積金制度。我們的住房公積金制度是學新加坡的，但是我們在新加坡的基礎上又改進了一部分。我們更好的一點是在金融上的靈活，并不是說只有買政府蓋的房子才能貸款。住房建設和開發可以用市場經濟的方法。職工可以選擇住房，可以采取組合貸款。我發現新加坡的房子造型基本上都是一樣的，他們叫組屋。新加坡天氣比較熱，組屋底層全部是架空的，沒有房間，沒有墻體，只有柱子，孩子們可以在這里玩耍，另外家里如果辦什么事情，需要大家在一起聚餐的，也可以在這里擺幾桌，二層以上才是住房。我思考：為什么新加坡的組屋都是一個樣式？原因是申請以后搖號，第一批申請的是這種類型的房子，如果下一批不一樣居民就會有意見了，所以如果每個批次都一樣就不會產生矛盾。這樣一來，住房造型就單調了。

中國住房公積金制度的優勢

我體會到，住房公積金問題不僅是一個住房、生活的問題，還體現了政策的優越性。習近平總書記講，我們是代表工人階級的政黨，工人階級需要衣、食、住、行。住房問題的解決是一個難題，是中國幾千年以來一直的痛，人們從杜甫的《茅屋為秋風所破歌》就開始思考住房問題。總結我們的公積金制度，發現其中需要有個平衡。以前計劃經濟，沒有把大家的積極性調動起來，改革開放一個最大的特點是把市場經濟學過來了，這是一個平衡。