淺談地方政府績效評估指標(biāo)體系存在問題及改進(jìn)對策

于淼 楊怡瑩

摘 要：績效評估是推進(jìn)政府工作的必要管理工具，是提高政府工作的內(nèi)在需求，而政府績效評估的難點(diǎn)與關(guān)鍵則是建立合理科學(xué)的評估指標(biāo)體系。目前，我國地方政府評估指標(biāo)體系建設(shè)仍不完善，嚴(yán)重制約了我國政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化的進(jìn)一步發(fā)展。本文針對地方政府現(xiàn)有的績效評估指標(biāo)體系存在的問題，對指標(biāo)體系建設(shè)提出相應(yīng)改進(jìn)對策。

關(guān)鍵詞：政府績效評估;指標(biāo)體系;存在問題;改進(jìn)對策

1 緒論

在政府工作管理中，地方政府的績效評估指標(biāo)體系存在著許多的問題，由理論向?qū)嶋H轉(zhuǎn)化的過程中存在著嚴(yán)重的偏差，使得地方政府在進(jìn)行績效管理改革時(shí)受到阻礙，沒有達(dá)到完善地方政府的行政結(jié)構(gòu)和資源配置的目的，政府的治理能力與治理水平也沒有得到良好的改善。[1]

2 地方政府績效評估指標(biāo)體系存在問題

2.1 指標(biāo)篩選偏差導(dǎo)致結(jié)果不準(zhǔn)確

當(dāng)前，地方政府績效評估是通過指標(biāo)篩選的方法來確定能代表政府所有過程行為的指標(biāo)。[2]但在篩選指標(biāo)的過程中常常會(huì)忽視未被選中的評價(jià)指標(biāo)，這些未被篩選成為評價(jià)指標(biāo)的活動(dòng)和工作也屬于政府工作的一部分，從而導(dǎo)致選出的指標(biāo)不夠準(zhǔn)確，政府的建設(shè)偏離正確的方向，結(jié)果會(huì)與實(shí)際預(yù)期產(chǎn)生偏差。如沈陽市和平區(qū)以民生為主的社會(huì)建設(shè)類指標(biāo)篩選后并沒有包括食品及衛(wèi)生安全、就業(yè)工作、消防及生產(chǎn)安全、突發(fā)事件應(yīng)急工作等指標(biāo)，容易導(dǎo)致大多數(shù)部門為了追求績效考核的成績，都去招商引資，忽略了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及行政效率。[3]

2.2 指標(biāo)體系設(shè)計(jì)回避了政府績效的生成過程

學(xué)術(shù)界對績效內(nèi)涵理解存在兩種基本觀點(diǎn)：一是注重政府績效的生成過程;二是注重政府績效的考核結(jié)果。[4]當(dāng)前學(xué)者設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系大多為結(jié)果指標(biāo)，涉及過程指標(biāo)很少，并且在實(shí)踐操作中，地方政府的績效評估往往由不直接從事政府管理活動(dòng)的人員和機(jī)構(gòu)來實(shí)施，他們?nèi)狈φ冃蛇^程的認(rèn)知和關(guān)注，從而忽視了地方政府管理過程中存在的不易發(fā)現(xiàn)的潛在績效，比如職業(yè)素養(yǎng)和服務(wù)態(tài)度等等。

2.3 政府績效評估指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)

第一，現(xiàn)有的地方政府績效評價(jià)指標(biāo)多為定性指標(biāo)，缺乏可量化性，大多數(shù)指標(biāo)評估體系的適用對象界定不清晰具體，有些地區(qū)沒有充分考慮不同層級政府職能的同構(gòu)性和異質(zhì)性，各級政府共用一套政府績效評估指標(biāo)體系進(jìn)行考核的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，不能真實(shí)反映政府各部門的工作績效、管理水平以及各部門人員的工作效率和工作能力。第二，地方政府在進(jìn)行指標(biāo)設(shè)置時(shí)，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的權(quán)重較大，而涉及民生保障、科教文化、行政管理能力、行政支出比例等有關(guān)社會(huì)發(fā)展和政府職能的指標(biāo)設(shè)置權(quán)重較小。例如：沈陽市在指標(biāo)設(shè)計(jì)上經(jīng)濟(jì)指標(biāo)占80%，而民生保障、生態(tài)環(huán)境建設(shè)指標(biāo)各占10%，造成經(jīng)濟(jì)、資源、文化發(fā)展不平衡。[3]

2.4 缺乏有效的績效評估指標(biāo)體系監(jiān)督機(jī)制

績效評估體制是政府績效考核的重要指導(dǎo)，當(dāng)前地方政府績效評估過于形式化，績效考核缺乏規(guī)范性、公開性和透明性，評估指標(biāo)體系的確定都是由政府內(nèi)部人員決策，缺乏社會(huì)公眾的監(jiān)督管理。政府建設(shè)缺乏有效監(jiān)督機(jī)制，在地方政府幾乎沒有與政府績效管理相關(guān)的法律法規(guī)文件，政府績效評估體系也缺乏法制化保障，使得政府績效評估的強(qiáng)度、廣度和力度無法得到保證，也進(jìn)一步致使政府績效評估指標(biāo)體系的建設(shè)困難重重。

3 地方政府績效評估體系建設(shè)的建議與對策

3.1 強(qiáng)化指標(biāo)篩選環(huán)節(jié)

對于指標(biāo)的篩選可以在指標(biāo)和指標(biāo)體系兩個(gè)層面上進(jìn)行。針對指標(biāo)層面的篩選，我們首先要制定一個(gè)包含“概念關(guān)聯(lián)”類、“統(tǒng)計(jì)質(zhì)量”類和“地方特色”類這三類衡量指標(biāo)的指標(biāo)體系。“概念關(guān)聯(lián)”類反映的是指標(biāo)與地方政府社會(huì)建設(shè)內(nèi)涵的吻合程度，該類衡量指標(biāo)下有代表性、靈敏性、方向性三個(gè)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn);“統(tǒng)計(jì)質(zhì)量”類反映的是指標(biāo)的數(shù)據(jù)質(zhì)量，其下有可比性、鑒別度、穩(wěn)定性、及時(shí)性、公認(rèn)性五個(gè)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn);[5]“地方特色”類反映的是指標(biāo)為該地區(qū)所特有的程度，其下有重要性、原指標(biāo)、特有性三個(gè)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。其次，按照符合上述標(biāo)準(zhǔn)的程度，由專家為各個(gè)指標(biāo)打分;最后，根據(jù)各指標(biāo)得分結(jié)果進(jìn)行取舍，篩選出最具有代表性的指標(biāo)，減少指標(biāo)篩選產(chǎn)生的誤差。

3.2 正視績效的生產(chǎn)過程以及指標(biāo)的設(shè)置

一個(gè)完整的績效評估體系應(yīng)該兼顧績效生成的所有環(huán)節(jié)，特別不能忽略和有意無意的回避績效的生產(chǎn)過程，要著重檢驗(yàn)績效的生產(chǎn)過程是否合理、是否合法、是否合規(guī)。[2]因此，指標(biāo)設(shè)計(jì)要重視生產(chǎn)過程，不要為了追求快速生產(chǎn)的結(jié)果而忽略了依法行政，依規(guī)行政中的“潛績”。針對過程指標(biāo)的設(shè)置，主要傾向于從政府的管理能力、廉正程度、服務(wù)效果、政策制定與執(zhí)行狀況等方面對政府管理過程中各方面的績效進(jìn)行考核，來保證政府績效生產(chǎn)過程的完整。

3.3 提高績效評估體系的科學(xué)性和應(yīng)用性

要想建立同時(shí)具備科學(xué)性和應(yīng)用性的績效評估指標(biāo)體系，就要充分考慮不同層級政政府職能的同一性和特殊性性，改善研究路徑，科學(xué)合理制定定性和定量指標(biāo)以及績效評估的結(jié)構(gòu)。首先，在設(shè)置績效考核指標(biāo)之前要明確考核對象是哪一級政府，明確該級政府的職能以及所應(yīng)肩負(fù)的地方發(fā)展使命和戰(zhàn)略，從當(dāng)?shù)氐恼苇h(huán)境、經(jīng)濟(jì)狀況與實(shí)際需求出發(fā)，綜合考慮各因素重要度、影響度和被影響度，[6]為各評估指標(biāo)賦予相應(yīng)的權(quán)重，制定與本地實(shí)際情況相契合的績效評估指標(biāo)體系。其次，設(shè)計(jì)評估指標(biāo)體系時(shí)，要將理論與實(shí)踐從評估的制度、效用、機(jī)制與技術(shù)方法等方面科學(xué)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，協(xié)同推進(jìn)政府績效評估領(lǐng)域的發(fā)展。[4]

3.4 加強(qiáng)績效評估指標(biāo)體系的制度保障

建立與政府績效管理相關(guān)的法律法規(guī)文件是政府績效評估指標(biāo)體系建設(shè)的重要支撐和強(qiáng)力保障。首先，法制化有利于政府績效評估指標(biāo)的科學(xué)化和規(guī)范化，減少評估的形式化，使評估結(jié)果更精準(zhǔn)更高效，有利于政府的管理建設(shè);其次，法制化能對政府績效評估的體系和指標(biāo)予以明確規(guī)定，并規(guī)定政府的工作范圍和工作職能，使政府更加明確地了解應(yīng)該干什么、不應(yīng)該干什么，有利于加快政府職能的轉(zhuǎn)變。

參考文獻(xiàn)：

[1]楊曦.我國地方政府績效評估指標(biāo)體系建設(shè)研究[J].中國市場，2018，（22）：20-24.

[2]尚虎平.政府績效評估中“結(jié)果導(dǎo)向”的操作性偏誤與矯治[J].政治學(xué)研究，2015（03）：91-100.

[3]史宏杰.沈陽市區(qū)級政府績效評估體系設(shè)計(jì)[D].東北大學(xué)，2011.

[4]劉朋朋.中國地方政府綜合績效評估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的比較研究[D].北京：中國社會(huì)科學(xué)院，2017.

[5]齊心.政府社會(huì)建設(shè)績效評估指標(biāo)體系研究[J].中共天津市委黨校學(xué)報(bào)，2015，（02）：90-94.

[6]楊婷，沈杰.我國地方政府績效考核評估體系研究[J].技術(shù)經(jīng)濟(jì)與管理研究，2017（04）：3-7.