行政事業單位業務層面內部控制建設研究

徐睿澤 余茜茜

摘要：實施行政事業單位內部控制能有效保障單位實物能夠有效運行，也能促進國家相關政策和法律法規的落實。本文將從行政事業單位業務層面目前存在的主要問題進行分析，從預算編制管理等方面思考怎樣完善行政事業單位業務層面內部控制建設。

關鍵詞：行政事業單位;業務層面;內部控制建設

中圖分類號：F325 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4428（2019）09-0123-03

近幾年，國家逐漸加大對行政事業單位的建設力度，而行政事業單位內部控制水平直接關系到單位資金投入以及后續建設等相關情況，所以自2012年11月29日，財政部印發《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會[2012]21號）并于2014年1月1日起施行，表明了我國正式確立行政事業單位內部控制的規范和制度依據。2015年，財政部印發《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（財會[2015]24號），更加明確行政事業單位建設內控體制的指導思想。在之后的黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中，提出若干關于行政事業單位內控解決辦法，為單位加強內部控制建設指明了方向。這些規范意見為行政事業單位的發展提供了理論基礎。

一、行政事業單位業務層面內部控制概述

行政事業單位內部控制，是指單位為實現控制管理目標，結合單位實際情況，通過制定制度、實施措施和執行程序等手段，對經濟活動的風險進行防范和管控。實施行政事業單位的內部控制是推進單位改革和發展的必要措施，也是保障單位組織權力規范有序、科學高效運行的有效手段，目標實現的長效保障機制。

行政事業單位業務層面內部控制在實際業務層面工作中，需要完成事前規劃、事中控制、事后監督三個環節，是行政事業單位內部控制的重要內容。通過業務收支、資金資產管理、合同項目控制管理等有效控制預算、采購、資產等經濟活動，從而有效促進行政事業單位的發展。建立合理有效的行政事業單位內部控制制度與體系，是單位加強管理和保障各項工作順利完成的基礎，也是保證行政事業單位能夠更加穩定發展的有力保障，從而更好地提升單位的管理水平。

二、行政事業單位業務層面內部控制建設存在的主要問題

（一）預算編制存在的問題

1.預算編制缺乏科學性

行政事業單位在編制預算過程中缺乏全面深入調研，存在主觀化和經驗化的問題。比如行政事業單位容易按照以往的經驗進行預算，造成進度不合理、超預算支出等問題。行政事業單位預算編制時沒有充分考慮預算長遠發展，過于注重目前利益。導致預算編制缺乏科學性。

2.預算管理流程缺乏系統全面性

在程序控制方面，沒有形成合適的預算編制程序和監督執行程序。例如行政事業單位出現預算執行審批流程不完善的情況，劃分單位規模、業務層次、資金規模等方面存在不合理的現象，沒有根據實際情況對預算審批進行有效的管理。

3.預算執行過程缺乏規范性

目前行政事業單位的業務量通常相對較大，無法審批全部的業務情況，導致單位無法合理安排預算經費。同時在預算執行過程缺乏相應的控制監督機制，相關的業務部門沒有提供一些預算的數據，缺乏預算工作可計劃，容易影響預算執行進度和資金的使用質量。

（二）收支業務控制存在的問題

1.收入控制管理存在缺陷

行政事業單位存在收入歸口管理不嚴的現象，容易在賬務資金循環時滋生舞弊現象。同時由于業務部門和財務部門溝通不及時、不全面，無法確定收入的時間、具體來源以及標準等相關信息，影響全局收入的及時掌控，造成行政事業單位收入控制偏離預算的現象。

2.專項資金管理力度不夠

在專項資金管理過程中，支出缺少相應的標準，產生撥款專項資金不夠及時準確的現象，造成挪用專項資金或超出資金使用范圍，需得強化資金使用范圍。

3.資金支付過程中欠缺動態監督制度

行政事業單位存在領導權力過大，容易產生資金舞弊現象，影響資金運營的規范管理。單位費用報銷審批程序和審批權限也存在不足之處。

（三）政府采購業務控制存在的問題

1.政府采購活動和執行驗收程序存在缺陷

單位采購業務沒有做到歸口管理，缺少采購過程的統籌管理。導致采購成本增加。同時，存在采購操作程序不合理的現象，造成采購投標機制運作失效，與本單位的發展目標相背離。

2.政府采購對供應商評估選擇、安全保密機制不夠完善

單位選擇供應商過于隨意簡單，重大涉密政府采購項目缺乏保密安全管理，忽略簽訂保密協議或者在合同中設定保密條款等相應管理辦法。

3.采購業務與預算管理及資產管理存在無法及時銜接的現象

行政事業單位沒有按照相應的預算和計劃進行采購業務，在編制預算時缺少各部門詳盡有效的需求計劃，無法在預算中準確有效體現。同時存在沒有及時溝通資產管理部門的現象。導致資產重復采購。

（四）資產控制管理存在的問題

1.資產控制沒有實現動態化管理

單位對實物資產和賬務資產交接不夠緊密，資產管理員注重對實物的管理。財務部門注重對資產價值的核對，雙方無法互相牽制互相監督，會造成資產購置、處置人賬不及時等賬實不符的情況。

2.缺乏相應支出管理月底計劃

單位資金流水數額比較大，特別是庫存貨幣資金數額較大，給財務部門資金管理帶來較大風險。

3.缺乏資產控制管理，無法合理配置、科學管理資產

單位沒有設置專門的資產管理機構，使得資產管理機構不夠獨立，導致單位內部資產管理混亂。單位存在資產調撥隨意，放置地點混亂不清的情況，也無法及時有效地變更資產使用部門。

（五）合同控制管理存在的問題

1.合同管理缺乏規范性

單位在制定合同時，缺乏有效法律文件的支持。缺乏法律顧問的把關，在應用的時候存在較大的法律風險。合同是雙方權利義務的有效法律證明文件，需要明確合同相關經濟活動范圍和條件，直接影響雙方利益，所以合同不能單單由業務部門制訂、領導審核，要確保合同的規范性、有效性，就必須由法律顧問監督完成。

2.合同的保管缺乏規范性與統一性

單位缺乏合理有效的合同保管制度，未定期統計、分類和歸檔合同，導致合同查找不便，耗費人力，缺乏效率，也無法實行對合同的全過程管理。

（六）建設項目控制存在的問題

1.缺乏建設項目審核機制

單位建設項目一般規模大、耗時長、資金總額大，控制風險較大，需要建立建設項目審核機制，使得審核審批程序變得更加合理規范。

2.沒有及時將已投入使用但沒辦理竣工手續的建設項目轉為資產

單位應當按照建設項目的估計價值暫估入賬，及時根據實際情況計提折舊。等辦理了竣工決算手續后，再按照實際成本調整原來的暫估價值。

三、行政事業單位業務層面內部控制建設的建議措施

（一）做好預算編制控制，提高預算管理水平

1.有效安排預算編制工作

單位應當建立健全的預算編制、審批執行等預算內部管理機制。根據實際預算管理制度合理分設崗位、明確職責，分離各不相容崗位。各部門人員明確對應的預算編制工作要點，加強預算編制的學習，掌握各種政策和規定，以便更好地實現各部門的全面預算。單位應加強各部門崗位之間的溝通與協調，及時取得預算編制相關的數據信息。以便及時有效地運用，使得預算編制更加科學、合理、全面地進行。

2.保證預算執行工作落實到位

單位應定期匯報各部門預算的執行情況。對于已經通過的預算，進行指標分解管理，嚴格按照預算資金申請撥付流程，執行相應的程序，做好資金撥款報告分析。健全預算執行分析機制。單位應定期召開預算執行分析會議，針對執行過程中存在的問題，進行相應地討論研究，并根據實際情況提出改進措施，從而有效地提高預算執行的力度。

3.完善決算管理機制

單位應及時完成年度決算，做到決算過程有標準、決算成果準確完整，在決算成果的基礎上進行數據分析，把握預算與決算的關系。

（二）加大收支業務把控力度。完善單位支出機制

1.完善收支內部控制管理制度

單位應加強收入歸口管理，關注支出預算管理，各部門運用相關平臺匯報部門內部預算，合理分配工作崗位，明確部門人員職責，更要防止資金循環形成的“小金庫”現象。

2.建立健全票據管理機制

單位申領、啟用、核銷、銷毀各類票據應按照規定辦理相關手續，做好票據的保管和登記管理工作。單位嚴厲打擊轉讓出借、代開買賣票據的行為，尤其重點防范假發票，單位可利用相關技術查驗發票真偽。

3.明確單位內部審批制度

單位應規范大額資金的使用。調整制定合理的使用要求，并及時審核大額資金使用情況。單位應明確經濟業務活動的開支范圍、報銷標準、報銷流程，加強各類支出的審核力度。

（三）加強采購業務控制，降低采購成本費用

1.使用采購信息管理平臺

單位應安排專門的人員進行采購工作，在完成采購業務之后，及時準確地將采購物資等相關信息上傳至該平臺。單位也可在該平臺上選擇相應的供應商，進行日常采購業務。

2.加強采購業務預算與計劃的對應

單位內各部門崗位應及時根據實際需求和單位標準編制業務預算計劃，采購工作應嚴格按照預算計劃來進行，不得隨意更改，實現采購費用的有效管理。

3.增強采購活動的管理

單位應當對采購活動實施歸口管理。建立采購部門與其他部門崗位相互協調、相互制約的機制。對于采購工作則需要嚴格按照預算規定進行，實現對采購經費的精細化預算管理，有效降低采購成本費用。

4.完善采購業務的內部監督制度，實現采購業務內控活動的再控制

單位應加強對政府采購申請、變更政府采購方式等事項的內部審核，按照規定選擇政府采購方式、發布政府采購信息。嚴格履行審批手續。

（四）完善單位資產管控，動態管理有關資產

1.建設資產信息管理系統

單位應做好內部資產的動態管理，對于資產調出方面。需要通過相應的信息技術管理平臺來填制“資產調出申請單”，在領導審批之后將信息傳輸到資產管理賬戶上，由資產管理員進行后續變更工作，實現對財務資產的統一化管理。

2.提升貨幣資金的安全力度

單位應實行貨幣資金管理崗位責任制，加大貨幣資金授權審批管理力度。單位也應堅持和完善授權審批管理和貨幣資金定期不定期盤點核查制度，各處應由有關負責人簽字或蓋章的，應當嚴格履行簽字或蓋章手續。

3.加強對實物資產有效管控

單位應加強實物資產歸口管理，加強資產配置、使用和處置環節的管理。定期清查盤點資產，及時處理已損壞、盤虧的資產，確保賬實相符。

（五）加強單位合同控制，實現信息化監督

1.建設合同內部管理機制

單位應根據本單位實際情況，合理設置合同授權簽署崗位，落實合同管理崗位責任制度，建立合理的合同授權審批和簽署權限機制。

2.做好合同訂立的控制管理

單位應明確合同訂立的相關范圍與條件，充分了解簽訂對象的主體身份等相關情況。進行合同書面文本簽訂的時候，需要經過專業的法律程序以及法律顧問審核，操作時要充分考慮成本效率情況。可以由法律顧問負責審核單位內合同范本。同時，合同簽訂還可以設置簽訂、審批、執行監督等關鍵點，安排專門人員進行管理。

3.建立合同履行監督審查制度。監控合同履行情況

合同履行是合同業務控制管理的重要環節，單位應監控管理合同的履行。在合同履行過程中，對于無法及時履行合同、變更解除合同等情況，應當按照國家合同履行相關規定采取相應的應對措施。

4.進行有效的合同管理

單位應安排專門人員進行合同保管，將合同進行編號，制定相應的目錄，并且定期統計、分類和歸檔合同。單位可以將合同掃描件保存在相應的信息管理平臺上。以此提升合同管理效率。

（六）加強建設項目控制，推動項目建設發展

1.加強建設項目資金的專款專用

單位應準確把握建設項目的進度情況，加強項目款項支付的審理。合理辦理價款建設項目結算。

2.嚴格把控項目建設各環節

單位應加強建設項目的監督力度，在立項環節做到項目可行性分析，設計和預算環節做到選擇合適的設計單位、審核相關預算與設計方案，招投標環節做到嚴格執行招投標管理制度，建設施工環節做到工程材料質量控制管理，將責任追究制度落到實處。

四、結束語

綜合而言，加強行政事業單位業務層面的內部控制建設有利于行政事業單位穩定發展，但是這是一項全新、長期而又艱巨的工作，隨著我國經濟的快速發展，單位內外部環境必然出現各種新情況，需要從預算編制業務、收支業務管理、政府采購業務、單位資產控制、合同把控監督、建設項目控制等各方面做好內部控制工作，內部控制體系也需要不斷進行完善與更新，不斷促進行政事業蓬勃發展。