“競爭中立”原則下國企混合所有制改革分類標準的創新研究

彭華偉蔣 琪

（①西南政法大學商學院 重慶 401120 ②西南政法大學政治與公共管理學院 重慶 401120）

2019年中美之間數千億美元的貿易戰以相互加征關稅和制裁企業的方式愈演愈烈，究其深層次原因，既有中國強大出口能力已“威脅”到了特朗普政府主導的所謂美國企業應“美國優先”而實施的貿易保護主義，更有歐美發達國家針對新興市場國家對本國企業尤其國企采取保護政策、不遵守“競爭中立”原則、濫用管理權造成市場機制扭曲等行為的一種情緒宣泄式的報復。

一方面，發源于澳洲，成熟于歐美的“競爭中立”原則，的確有著歐美國家借此來實現其在地緣政治中鼓吹的“亞太再平衡①亞太再平衡：2012年，美國防長帕內塔提出，主要思想是利用中國周邊各國復雜的歷史、政治和經濟形勢，加強對亞太各國的軍事存在和經濟影響，引導各國力量來遏制中國發展，從而鞏固美國在亞太的絕對戰略領導地位?！辈呗缘挠眯?；但我們也要客觀看到“競爭中立”原則中的許多制度設計也是與我國政府在改革開放中矢志追求的“減少行政干預，創造公平競爭環境，讓市場決定資源配置”的目標是一脈相承的；同時在另一方面，中國部分低效且體量龐大的國有經濟體欲借“混合所有制改革②混合所有制經濟至今沒有統一定義，這里采用程志強2014年6月4日發表在《人民日報》上的《積極探索國有企業發展混合經濟的路徑》所做的概括：混合所有制經濟是指在既定經濟制度下，為促進資源更合理配置，多種所有制結構、多種經濟主體、多種配置方式和多種分配方式相互融合利用的經濟模式?！保ㄒ韵潞喎Q“混改”）為提升競爭力的新突破口。然而在混改推進過程中，企業如何分類成了久拖不決的難題，本研究借助“競爭中立”原則來研究國企混改分類的標準，并以西藏天路公司為案例進行分類操作的示范。

一、“競爭中立”原則的緣起與核心內容

上世紀末，是發達國家推行自由經濟與市場化改革的關鍵時期。由于澳大利亞國有企業中大量壟斷、腐敗與低效的存在，嚴重影響了經濟運行效率，1996年，澳大利亞率先發布《聯邦競爭中立政策聲明》。2004年，澳大利亞國庫部和財政部又聯合出臺《澳大利亞政府對經理人執行競爭中立的指引》，進一步明確“競爭中立”政策在澳大利亞的實施細則。2005年，OECD（經濟合作與發展組織）借鑒澳大利亞的成果，大力推動“競爭中立”原則的國際化，其發布的《國有企業公司治理指引》在第一部分就強調致力于確保國有企業與私營企業之間的公平競爭環境（余菁等，2014）[1]。緊接著，歐盟在《歐盟法》第106條、美國在TPP（跨太平洋戰略經濟伙伴關系協定）中也都堅持國際貿易合作應遵循“競爭中立”原則。目前，“競爭中立”已成為全球經濟合作時應遵循的國際化制度規范（馮輝，2016）[2]。

綜合澳大利亞、美國、OECD及歐盟頒布的“競爭中立”條款，我們作如下定義：“競爭中立”原則是指政府及企業的商業行為，不應當僅因為其所有制地位而獲得相較于其他所有制企業更為有利的競爭優勢。政府在市場競爭中應保持中立態度，營造有利于各種所有制企業公平競爭的環境，不能人為設置市場障礙或有意偏袒某一競爭主體，造成市場配置資源的機制被扭曲。從定義我們可以看到，“競爭中立”原則與我們所倡導的有中國特色社會主義市場經濟的基本原則是相融相通的。

從實踐來看，各國普遍認為違背“競爭中立”原則主要表現在某些企業在市場競爭中優先獲得了以下優勢：直接財政補貼、信貸優惠與擔保、政策壟斷及資源壟斷、破產例外、信息披露與實際成本透明度低、稅收與政府采購的優勢、對國民長期較低的分紅貢獻比率等①關于競爭中立的具體內容，澳大利亞、OECD、歐盟及美國有多種論述，但核心內容大體相同，即要保證市場各類主體公平參與市場競爭。本研究綜合上述諸多經濟體對違反競爭中立行為的表述，也基本囊括了競爭中立的主要內容。。以上七個方面的不公平競爭行為正是“競爭中立”原則所極力反對的，也是“競爭中立”關注的核心內容。

二、國企的低效與混改的困境

對照上述非“競爭中立”行為看，目前部分國企的行為是不符合“競爭中立”原則的，國企面臨的系列問題正引起各方的高度關注。中國企業聯合會和中國企業家協會聯合發布的《2018中國企業500強分析報告》指出國企除了在政策壟斷領域（如金融類和資源類）因為不遵循“競爭中立”原則，在經營業績上占據絕對競爭優勢外，在其他大多數領域，民企表現都強于國企，如在資產周轉率方面，民企明顯快于國企；在創新方面，國企研發強度顯著低于民企；在風險方面，國企資產負債率明顯高于民企②財智名家‘.中國企業500強特征分析！為什么這些企業是500強？對我們有什么啟示？’[EB/OL].http：//www.sohu.com/a/253193261_173488，2018-09-11.。

從國家統計局的數據來看結果也是一致的，2017年規模以上國企的凈資產總額為20.03萬億，幾乎相當于規模以上民企12.14萬億的兩倍。但是，龐大的國企資產規模卻沒有產生與之相匹配的經濟效益，國企凈利潤為1.88萬億，體量小了一半的民企卻創造出了2.24萬億的凈利潤，民企還解決了29.9%的城鎮就業人口，國企卻僅容納了14.6%的城鎮就業人口。從拉動經濟增長的凈出口額來看，國企進出口額相抵后竟常年為逆差，這實則是拖慢了整體經濟增速。國企運營能力的低效、浪費的資源以及對市場機制的扭曲等弊病已與民營企業的高凈資產收益率（高效率）、高凈出口額（拉動國家經濟增長）和高就業率（占比為國企的兩倍）形成了鮮明的對比（2018，張濤等）[3]。（見表1）

國家早已意識到部分國企的低效已從實質上影響到中國經濟的成功轉型和健康發展（2019，張暉明等）[4]。理論界和實踐者都在尋求能讓國企脫困的各種辦法（2018，黃速建等[5]；2015，彭華偉[6]；2013，衛祥云[7]）。國企和民企各自發揮優勢、取長補短、融合發展成為普遍共識（2018，湯吉軍等[8]），在黨的十八大、十九大直接把建立混合所有制經濟上升到了基本經濟制度的重要實現形式和國企改革突破口這樣的政策高度①十八大提出混合所有制經濟是基本經濟制度的重要實現形式；十九大提出深化國有企業改革，發展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業。。國家希望以混改來大幅提升國企經營效率，從而幫助規模龐大的國企能實現改革的平穩著陸。

表1 中國規模以上民營企業與國有企業發展數據對比表

（數據來源：國家統計局《中國統計年鑒》2011-2017年、海關總署月報，作者自制）

國家已陸續出臺多項政策來鼓勵推進混改，但混改仍沒有實現幫助國企真正脫困提效的目標②有學者認為從2017年始，國企效益已觸底反彈，但這很可能是受益于2016年開始的供給側改革，由于環保政策、產能壓縮和原材料漲價等帶來國企營收的改觀，但也正是從2017年始，民企收益率明顯下降，再投資停滯，外資收益大量兌付出境，見表一。所以國企真實競爭力的提升效果還有待長期觀察和數據佐證。。早在2015年的國家頂層設計就提出了要通過分類分層來推進混改，但具體落實的部門直到現在都沒有提出可供操作的混改路線圖。甚至連最關鍵的第一步——國企分類，至今也沒有實質性進展，過去的常規做法是每年由國資委指定幾個央企來做些混改試點，但最后形成的是“有試點，無反饋，無影響，無推廣”的停滯局面。總之，若企業分類不能完成，推進國企混改就成了無本之木，一切都無從談起。所以必須盡快完成所有國企分類，明確不同國企的功能定位，建立科學客觀的分類標準，選擇恰當的股權結構，推行有差異的分類考核，才能更好地因企制宜、因企施策，然后其他深化國企改革的制度設計才可能有序跟上。如何來確定國企分類標準呢？為與遵循“競爭中立”的國際趨勢相吻合，我們嘗試著以“競爭中立”為原則，同時結合定性與定量指標為標準來劃分國企類別。

三、“競爭中立”原則下國企分類的步驟與標準③本分類標準以中央和國務院出臺的《中共中央、國務院關于深化國有企業改革指導意見》為指引，并綜合吸收了以下文件的最新精神《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》。設計

（一）推進分類第一步：問責主管部門——誰出資就讓誰分類

分類工作按中央國企改革工作總體要求的“誰出資誰分類”的基本原則來確定管理主體。按照國家所有、分級代表的原則，分級推進出資企業的功能界定和分類工作。具體來說，應由各地履行出資人職責的主體部門負責制定所出資企業的功能界定和分類方案，報本級政府批準后實施，原則上可每三年進行一次綜合評估，并根據評估結果對企業的功能定位與分類作出適當調整，特殊情況下也可實時調整，保證及時性。

從上述規定看，國企分類的權力已移交至各地政府和國資委手中，但從實際執行的情況看，六年來，沒有一個省、市、自治區完成了國企分類工作。各地都在等中央出臺更細致的具體分類操作辦法，并都希望先看到央企的分類后再進行各自地區的國企分類，以免因自身的操作失當，被指造成國資流失（2014，宋文閣等）[9]。所以完成混改分類的第一步，應該是再次明確分類工作的主管部門——地方政府及國資委，對于主管部門在轄區內對國企分類工作久拖不決，或分類過程中徇私舞弊亂分類，或人為設障、分而不清等不作為亂作為的情形，國務院及國資委應盡快出臺相應分類工作細則，明確管理主體的權利與責任所在（2018，魯桐）[10]。

（二）推進分類第二步：明確功能定位——盡量遵循“競爭中立”

國家大力推進混改的目的之一就是想把國企掌握著豐富資源的優勢與民企高效的經營效率結合起來，通過混改來改變部分國企長期存在的低效與浪費，提升國企的整體競爭力（2014，曉甘）[11]。這些目標最終達成，都要求政府不能再以過去襁褓式的呵護政策來管理國企。實踐證明，這些呵護政策已極大地延緩了中國結濟結構的調整進程，也讓國企改革良機一再被延誤，造成改革成本越來越大（2014，張文魁）[12]。改革開放表明，越是開放、公平、寬松的政策和環境，越容易誕生具有競爭力的國際型企業。“競爭中立”的市場環境是企業發展的根本保證①堅持社會主義市場經濟改革方向推進國有企業發展混合所有制經濟[N].人民日報,2015-9-25-18.。想要國企最終成長為具有國際競爭力的企業，混改分類必須盡可能地遵循“競爭中立”。

通過建立具有中國特色的“競爭中立”原則，讓市場配置資源的正常機制得以最大程度的實現。當然，在混改分類中遵循“競爭中立”原則，還必須符合中國國情與國企實情，因為中國的所有制成份極其復雜，既有國有、民營、外資，還有部分集體所有制，而且各企業之間公司制的發展程度也是千差萬別，所以不能搞一刀切或者全覆蓋式的分類和改革（丁茂中，2015）[13]。

結合最新的國企改革頂層設計方案，以“競爭中立”為核心原則，同時考慮企業主營業務構成、產品與服務特點、承擔的經濟與社會職能、行業特性等四個定性指標，共同輔助完成企業混改的第一步分類。分為商業競爭一類、商業功能二類、公益類等三大類企業。具體分類標準及結果如下：

商業競爭一類，以追求盈利為第一目標，通過競爭就能配置好資源的領域，政府絕不插手，必須完全遵循“競爭中立”原則，這些領域應占國企的絕大多數，大部分工業類、商業類企業應全部劃入。

商業功能二類，以國家安全、經濟命脈等戰略實現為第一目標，如管網建設、鐵路運輸、水利電力等專營或自然壟斷領域的企業，也要盡可能遵循“競爭中立”，提高運營效率和經濟效益。只在市場失靈的環節，政府可適當彌補市場失靈，凡是能實現“主輔分離、網運分開②主輔分離、網運分開：根據國務院《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》，具有自然壟斷屬性的主業，管網的建設等實行國有獨資；對于競爭性的輔業，其具體的營運等競爭性業務，可以向全社會放開，允許非國有資本的平等進入。”的環節，在“運”與“輔”方面向民企開放，由市場機制來配置資源。

公益類，以服務社會、滿足民生為第一目標，在涉及基礎民生與公共社會產品的領域，公司的戰略方向及發展定位由政府主導，但在運營效率與管理制度上應積極學習借鑒“競爭中立”原則，如供水、供電、供氣、公交等可全部劃入此類，劃分難點在于商業功能二類與公益類分類邊界的厘清，很可能出現部分商業類國企企圖被劃成能更多受政策保護和獲得更多財政補貼的公益類國企，這樣就可以達到限制競爭與非國有資本的引入，從而延緩自身被改革的步伐，這是需要我們高度警惕的問題。

（三）推進分類第三步：抓住關鍵節點——設計四項定量指標

實踐中的分類情況可能復雜得多，操作難度依然很大。為更科學地劃分國企類型，我們再參考河南省政府在推進混改過程中提出的分類定量指標③河南省人民政府辦公廳出臺《河南省國有企業功能界定與分類指導意見的通知》豫政辦〔2016〕112號。河南省在推進混改的過程中率先提出了具體的定量分類標準，應是目前全國已出臺混改政策的22個省區市中，涉及混改分類辦法最為務實，同時切中了改革難點的省區。但略顯遺憾的是，文件出臺后，河南省并沒有按相應的文件精神具體推進混改分類工作。，進一步深入探討。

定量指標是首先根據企業的主營業務來計算被分類企業的資產額、營業收入、利潤額和相應從業人員數量等四項核心指標占企業總額的比例。如果有三項以上核心指標占對應指標總額的比例都超過了50%，則從事該主營業務的企業應劃入三大相應類別，然后再按所屬類別來遵循相應的“競爭中立”度；其次，由于目前許多國企都是多元化經營，在同一個法人公司內，如果既有主營業務又有功能定位差異極大的非主營業務，但這些業務對應的四個指標有三個以上都大于10%但沒有超50%，在歸類時，先考慮主營業務并按四個定性指標進行歸類；或雖未達到10%但對企業經營業績確實有較大影響的，也可按對業績的影響力度對企業進行新的歸類。

總之，以“競爭中立”適用程度為企業混改分類的基本指導原則，同時考慮四個定性指標與四個定量指標，在地方政府的領導與國資委具體指導下，被分類企業協同配合，混改分類難題是有可能高效且穩妥解決的。

（四）推進分類第四步：完善治理重點——設定股比準確考核

在完成國企混改分類的同時，必須重點做好股權比例設計，并明確分類后考核重點所在，因為分類的目的就是為了分類治理、分類考核，這也是國企頂層設計中已經明確的方向（見表2）。

表2 國企混改的分類標準、股比設計與考核重點對比表

首先，股權設計方面，商業競爭一類、商業功能二類、公益類等三大類企業隨著“競爭中立”遵循程度的逐類下降，相應國家持股比例將相應上升。

商業競爭一類：實行國家參股，民營控股。在所有能實現充分競爭的領域，國有資本都應盡可能有序退出，如國有資本不應集中在房地產行業來炒高房價、不應集中在一些勞動密集型的鋼鐵、水泥、商貿流通等行業中“與民爭利”（2015，張維迎）[14]，應將國有資本集中在商業功能二類和公益類中，集中在涉及國計民生、產業結構升級、尖端科技研發等行業中。當然，為保證國家對某些一類企業的控制，在退出的時可以考慮實行金股及AB股制度。

商業功能二類：國家控股，民營參股。在涉及國家安全、經濟命脈等專營或自然壟斷領域，國家將以控股企業的方式進行經營，這里要特別強調的是，民營股東若參股國企時，持股比例要盡可能達到33.4%，才有可能促使國企原有的經營機制，發生較為實質性的改變（2017，張文魁等）[15]。因為《公司法》規定，股東大會作出修改公司章程、增加或者減少注冊資本的決議，以及公司合并、分立、解散或者變更公司形式的決議，須經出席會議的股東所持表決權的三分之二以上通過。所以當民營股東持股超過三分之一時，就將對上述重大決策事項的表決產生重大影響，否則，民營股東的自身合法權益很難不受損害。

公益類：國家絕對控股或全資控股，民企可多形式參與合作。公益類的企業，國家財政支持力度很大，在股權設計上自然是需要絕對控股，同時可借鑒“競爭中立”來提高財政資金的使用效率，降低運營成本。

其次，主管部門對混改企業的考核重點也是不同的。

商業競爭一類：對國資保值增值及業績責任進行考核，充分混改，打造有競爭力的現代型企業。

商業功能二類：對國資實行以“管資本”為主，以國有資本投資或運營公司為平臺，在考核業績指標及國資保值增值的同時，也考核企業對國家特殊戰略目標的完成情況。

公益類：在國外，許多公益類企業也是由民營資本控制的，卻有著令人滿意的產品與服務（1999，E.S.Savas）[16]。所以必須對公益類企業使用財政資金的效率及運營成本進行重點考核，引入科學評價指標考核服務質量和社會保障能力。

四、實例闡釋混改劃分標準的具體運用

根據我們對西藏自治區區管一級企業——西藏天路股份有限公司的實地調研，若按上述“競爭中立”原則+定性定量指標來進行分類和考核，具體步驟如下。

首先，按誰出資誰分類的原則，明確該區管一級企業的管理主體是西藏自治區政府及區國資委。在自治區政府的領導下，區國資委持有西藏天路股票1.96億股，占總股本的22.67%，為公司的第一大股東，國資委具體負責企業歸類、股比設計及業績考核工作。

其次，先按“競爭中立”原則+定性指標完成企業的基礎劃分。該公司主營業務為水泥建材、公路工程承包兩大類業務，從事水泥建材業務的公司主要為西藏高爭建材股份有限公司和西藏昌都高爭建材股份有限公司兩家公司，這兩家公司應劃入商業競爭一類，必須完全遵循“競爭中立”原則；公司另一大主營業務為公路工程承包，從事該業務的是下屬的西藏天源路橋有限公司、西藏天鷹公路技術開發有限公司和左貢縣天路工程建設有限責任公司。工程建設一方面要參與市場競爭以確保國資的保值增值，另一方面，西藏基礎設施的建設又是國家整體戰略布局的一個重要方面，涉及國家安全，如正在建設的浩大工程——川藏鐵路，所以這三家子公司應劃入到商業競爭二類中，這三家公司在企業運營環節或輔業領域應完全遵循“競爭中立”原則，在基礎建設資金投入、銀行前期貸款支持等方面暫時還做不到完全意義上的“競爭中立”；同時，該公司還組建了西藏天路礦業開發公司，公司首期出資2200萬元，擁有控股權，公司以混合所有制方式與聯誠礦業合資成立新公司，收購聯誠礦業合法持有的西藏工布江達縣湯不拉銅鉬礦詳查探礦權和西藏那曲縣旁嘎弄巴鉛礦普查探礦權，準備開發的資源擁有銅礦200萬噸與金礦90噸。金礦屬于國家稀缺戰略金屬，關系國計民生，所以西藏天路礦業開發公司也應歸為商業功能二類。公司目前無從事公益類業務的公司。

再次，我們用定量指標來完善歸類。負責水泥建材的兩個公司其資產額、營業收入、利潤額和相應從業人員數量等四項核心指標占企業總額的比例分別為10.52%、68.56%、89.46%、53.78%，有三個指標都超過了50%，所以負責水泥建材的兩個公司的確可以劃入到商業競爭一類；同理，可以計算推斷出從事其他業務的公司的相應歸類，這里不再贅述。

最后，西藏天路也符合我們對混改企業的治理要求。在股比設計上，西藏高爭建材股份有限公司和西藏昌都高爭建材股份有限公司兩家公司均是國家參股但不絕對控股，區國資委會嚴格考核企業績效；西藏天源路橋有限公司、西藏天鷹公路技術開發有限公司、左貢縣天路工程建設有限責任公司以及西藏天路礦業開發公司均是國家控股，不僅考核績效，還同時要考核對國家戰略目標的完成情況。

五、研究展望

國企長期的低效已從實質上影響到中國經濟結構的成功轉型，嚴重拖累著總體經濟的增長速度，同時也制約著中國企業的整體創新能力。按國家頂層的戰略部署，若以混改作為提升國企競爭力的新突破口，那么第一步必須突破混改分類的難題。本研究創新性地提出以“競爭中立”為原則，結合定性定量指標使用，較為務實地解決了混改分類及治理的重點。為進一步研究混改分類后公司外部治理機制與內部治理結構的同步調整，奠定了良好的制度基礎。