關注“中小學課后托管”　優化升級學生在校托管教育制度設計

劉永林 楊小敏

學生在校托管教育，是一項便民、利民、惠民的重要工程，也是一個日益引起廣泛關注的公共話題。在我國，托管教育作為一種重要教育模式的出現是在20世紀90年代，它是各種社會因素和教育變革綜合影響的結果。2017年2月，教育部辦公廳印發《關于做好中小學生課后服務工作的指導意見》（以下簡稱《意見》），要求各地充分發揮中小學校課后服務主渠道作用，通過“政府購買服務”“財政補貼”等方式不斷完善經費保障機制，按照學生家長自愿原則，積極探索形成各具特色的課后服務工作模式。《意見》頒布后，各地高度重視，據不完全統計，目前已有25個省份在思想、制度、實踐領域層層推進，初步實現政府、學校、家長、社會共同治理的格局，探索形成政府支持、學校組織，家長主導、學校配合，青少年校外教育場所組織和社區組織等模式。

公平而有質量的教育是人民日益增長的美好生活需要的重要內容，是當前家長和社會對學校和教育的期待，在校托管教育已經從“重看護”轉變到“重輔導”、再轉變到“重教育”的新階段——不但要解決孩子的照看問題，同時還需要有效利用學生課后時間發展有質量的教育。當前，我國在校托管教育正面臨從“補短板”向“提質量”轉變的不均衡發展階段，中央和地方層面普遍以政府發布文件的形式明確在校托管教育的政府職責，比如教育部的《意見》、北京市的《通知》、長春市的“蓓蕾計劃”以及貴陽市的“樂童計劃”，但還均未上升到法律法規的層面，亟須借鑒美國、英國、法國、韓國等其他國家的成功做法，充分總結和吸收國內實踐中的有益經驗，優化升級學生在校托管教育制度設計，全面實現在校托管教育從“政策治理”走向“法律治理”。

界定在校托管教育的基本內涵

在校托管教育的機會保障、可獲得性、可支付性和質量與一個國家經濟、社會和文化等因素密切相關。美國于1919年建立兒童福利制度，在法律法規、資金投入、監督評價以及課程內容等方面形成了完備的制度體系，同時英國、法國、韓國等國家也將托管教育上升到國家立法、中央政府政策層面的高度，反映其對托管教育深層意義和功能的期待，凸顯構建科學合理的在校托管制度體系的必要性。

當前，關于我國在校托管教育的基本性質理論上有“政府責任說”與“市場責任說”之爭，實踐中更傾向于政府責任說，但強調的責任程度不一，比如政府財政全包、補貼或購買服務等形式。在現有的法律框架下，我國現行《未成年人保護法》的立法宗旨與《教育法》的教育方針都強調為社會主義現代化建設服務、為人民服務，必須與生產勞動和社會實踐相結合，培養德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人。顯然，在未成年學生的學校教育、家庭教育之外，托管教育也是不可或缺的，尤其是在校托管教育與學校教育一道，對未成年學生的教育與保護承擔同樣的使命與責任。

我們認為，在校托管教育指的是未成年學生的父母（法定監護人）或代理監護人作為委托人，學校作為受托人（托管機構），在未成年學生的課后、周末、假期以及其他期間，委托人將“脫管”或需要托管的未成年學生的保護、看管、輔導、教育的管理權與責任轉移給學校的一種活動。從公共選擇理論的視角看，在校托管教育的公共性程度與義務教育顯然存在明顯的差異，在校托管教育具有社會公益性和個人權利性雙重屬性，根據現階段我國教育財政投入的實際，可將在校托管教育的性質界定為部分由市場配置資源的準公共服務，突出其介于家庭教育與學校教育之間的中間地帶，獨立承擔一定的社會教育職責，形成具有互補性、獨立性、特色性的“保護、看管、輔導和教育”功能定位，實行以政府投入為主、學生合理分擔托管教育成本和學校多種渠道籌措經費的機制。

強化在校托管教育的政府責任

在校托管教育與校外的公益性組織托管教育、營利性機構托管教育等一起共同組成托管教育主要類型，是整個托管教育的重要組成部分。在當前在校托管教育的基本內涵下，地方各級政府舉辦者和監管者的角色還不清晰，政府在立法規劃、標準制定、信息服務、經費投入、評估監管等方面的職責尚不明確，亟待加快構建在校托管教育法律法規制度體系。

在宏觀層面以《未成年人保護法》作為在校托管教育的法律依據，制定中央層面的行政法規、規章或地方層面的地方性法規、規章等，建構涵蓋在校托管教育法律性質、法律主體、內容標準、經費來源和法律責任等內容，分層次、分等級的在校托管教育法律框架性體系，并以法治思維和法治方式建構具體制度體系，明確政府、學校、社會、學生及其家長各方的權責，在校托管教育的主體、標準、內容、價格等方面應體系化、制度化，凸顯在校托管教育的安全性、穩定性、持久性和可預期性的公眾訴求。

與此同時，進一步完善在校托管教育監管體系。通過“權力清單”和“責任清單”，明確列舉法律法規授予有關政府或其相關部門管理托管服務的相關權力和要求有關政府或其相關部門管理托管服務“應當”或“必須”作為的事項，清晰界定縱向不同層級政府及其部門之間的權責劃分和橫向同一政府層級中各部門之間的權責劃分。地方各級政府應將在校托管教育納入學校教育監管體系，創新監管模式、內容、方法，建立常態化“雙隨機、一公開”的監督檢查機制和監管協同機制，在托管服務資質、師資配備、安全防護、衛生消防等方面協同監管，形成分工明確、權責清晰、相互配合的監管工作格局。

厘清在校托管教育的學校權責

在校托管教育作為發展中的一種教育新模式，必須明確界定其與學校教育、家庭教育之間的關系，在校托管教育基于家庭教育的委托而產生，與學校教育在無縫銜接和融合中完成。

學校作為在校托管教育的實施主體，其法律地位主要體現在學校與政府之間的法律關系以及學校與學生及其家長之間的法律關系中。當前，關于在校托管教育的各利益相關主體，比如政府、學校、教師、學生及家長等方面，其法律關系中的權責利等似乎“理所當然”地歸入到了學校教育法律關系。但是，在校托管教育中學校與學生及其家長之間的法律關系，與學校教育中學校與學生及其家長之間的法律關系，在主體、內容、形式等方面均存在較大的區別。實踐中，各級地方政府要求中小學提供在校托管教育是在不影響學校教育實施目標的前提下，由學校適度利用自身的資源向本校自愿選擇參加的學生有償但非營利提供課后在校基本托管教育，以滿足家長和社會對基本托管教育的需求，但是對于學校與各相關主體之間在校托管教育的權責亟待進一步明確。

總體上，學校必須遵循實施在校托管教育必備條件和本校學生托管教育適度需求兩個原則，以實現在校托管教育“保護、看管、輔導和教育”為中心，根據托管需求、條件和規模，在托管招生、教學、機構設置、人員配備、教師選聘、教學評價、費用收取等方面，切實依法依規開展托管教育活動，充分保證在校托管教育達到國家規定的基本質量要求。

保障在校托管教育的師生權益

教師由于在校托管教育的“增負”所導致的待遇等一系列問題，以及如何保證在校托管學生的托管教育質量與學校教育“減負”相融合，在校托管教育中師生的權益需要制度化、體系化保障。

在校托管教育教師及其輔助人員接受學校的職務委托從事托管教育工作，必須確立與學校教育教師具有同等但有區別的法律地位，享有法定和約定的權利與義務。在校托管教育教師與學校教育教師統一于人才培養目標的責任與使命上，而且必須區別于人才培養過程的具體職責與任務上。在統一的教師法律法規體系下，凸顯與學校教育之間的教育教學“殊途同歸”的教師資格與條件等要求，參照學校教師資格條件，建立與學校教育教師相統一但有區別的托管教育教師資格、職務、聘任、考核、培養、培訓、工資以及解聘、晉升、獎勵或者處分等管理制度，其中還需要建立健全一系列管理與服務人員以及兼職教師、志愿者等人員的相關辦法，重點突出薪酬分配、社會保障、專業發展、鼓勵扶持等權益保障，切實保證托管教育教師的同等地位、同等權利、同等待遇。

在校托管學生的合法權益受法律保護，原則上具有本校學籍，基于托管合約、遵循自愿原則，在校托管學生與學校教育學生具有同等但有區別的法律地位，享有法定和約定的權利與義務。在校托管教育不等同于學校教育，必須以學生發展為目標，以個性化需求為方向，有效形成區別于學校教育的獨特內容和形式，主要培養和激發學生社會性、創新性、協作性和合作性等方面的潛能，充分保證在校托管學生同等但有區別的法律地位與權益保障。此外，學生應當按照國家規定繳納托管費用，家庭經濟困難的學生，可以申請相應補助或者減免費用。

（劉永林系北京信息科技大學公共管理與傳媒學院副教授;楊小敏系北京師范大學中國教育與社會發展研究院智庫研究人員）

責任編輯 任國平