農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題以及應(yīng)對(duì)策略

朱曉玲

[摘 要]隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，在各種因素的助推之下，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出了加速發(fā)展的態(tài)勢(shì)。然而由于各種各樣的原因，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面也出現(xiàn)了很多的問題，產(chǎn)生了一系列的不良影響，如何確保農(nóng)村土地正常流轉(zhuǎn)成為當(dāng)前以及未來農(nóng)村地區(qū)土地改革領(lǐng)域的一項(xiàng)重要任務(wù)。文章對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要意義進(jìn)行了不同維度的分析，對(duì)目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面的典型性、普遍性問題進(jìn)行了總結(jié)分析，并圍繞農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題，提出了具體的應(yīng)對(duì)策略，以期為廣大農(nóng)村地區(qū)做好土地流轉(zhuǎn)工作、解決好土地流轉(zhuǎn)方面的問題提供一些幫助。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村土地;流轉(zhuǎn);城鎮(zhèn)化

[中圖分類號(hào)]F320.3

1 引 言

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以來，我國農(nóng)村土地形成了目前分散經(jīng)營的重要格局，客觀來說，這一土地制度的確是極大地解放了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力，讓農(nóng)村農(nóng)民擺脫了溫飽問題。但是隨著時(shí)代的變遷，這一土地經(jīng)營模式也出現(xiàn)了很多的問題，成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展道路上的一個(gè)主要阻礙。在此背景之下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)這一新生事物開始出現(xiàn)，越來越多的農(nóng)戶出于不同的原因，自愿將自己的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他經(jīng)營者。我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展事關(guān)大局，從農(nóng)村的長遠(yuǎn)發(fā)展來看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)意義重大。不過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在我國目前還處于起步階段，出現(xiàn)各種各樣的問題在所難免，鑒于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的意義，需要圍繞當(dāng)前這一領(lǐng)域出現(xiàn)的各種問題， 在廣泛調(diào)研論證的基礎(chǔ)之上，盡快制定相應(yīng)的解決策略，從而為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的順利推進(jìn)保駕護(hù)航。

2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要意義

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然要求，在目前的土地制度出現(xiàn)弊端的情況下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要意義主要集中在以下幾個(gè)方面。

2.1 解決“三農(nóng)”問題的客觀要求

長期二元經(jīng)濟(jì)體制導(dǎo)致了我國“三農(nóng)”問題越來越突出，農(nóng)業(yè)落后、農(nóng)民真苦、農(nóng)村很窮，而“三農(nóng)”問題的根本其實(shí)就是土地問題，畢竟每家每戶幾畝田很難讓農(nóng)民致富，讓農(nóng)村獲得更好地發(fā)展。通過農(nóng)村土地的有序流轉(zhuǎn)，可以為“三農(nóng)”問題的解決提供一個(gè)有效的途徑，不愿意種地的農(nóng)民可以到城市工作獲得更高的收入，土地流轉(zhuǎn)帶來的規(guī)模化種植可以提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，改變農(nóng)村落后面貌，可以說是一舉多得。

2.2 推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程

目前我國城鎮(zhèn)化水平還比較低，雖然從常住人口這一角度來看，我國城鎮(zhèn)化率水平超過了50%，但是從戶籍角度來看，我國真實(shí)城鎮(zhèn)化率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于50%的水平。很多進(jìn)城務(wù)工人員牽掛土地，在城市落戶的時(shí)候患得患失，害怕因此失去土地。基于這種情況，通過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，讓進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民持續(xù)享有土地收益權(quán)，不必?fù)?dān)心因?yàn)檫M(jìn)城務(wù)工落戶而失去土地，這樣就可以打消農(nóng)民顧慮，進(jìn)一步提升城鎮(zhèn)化水平。土地流轉(zhuǎn)意味著進(jìn)城務(wù)工人員依然會(huì)享受土地收益，不會(huì)因?yàn)閼艏淖兓褪ネ恋氐氖褂脵?quán)以及收益權(quán)，因此可以讓更多的進(jìn)城務(wù)工人員愿意在城市落戶，愿意成為城市戶籍人口，不會(huì)讓土地成為羈絆進(jìn)城務(wù)工人員落戶城市。

2.3 利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平提升

一直以來，我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平很低，出現(xiàn)這一問題的主要原因在于農(nóng)村土地的分散經(jīng)營，沒有辦法展開大規(guī)模的種植。目前土地制度下，農(nóng)業(yè)種植規(guī)模很難擴(kuò)大，家家戶戶都是耕種土地三五畝，既難以獲得規(guī)模收益，也統(tǒng)一出現(xiàn)小生產(chǎn)與大市場(chǎng)之間的信息不匹配。舉例來說，經(jīng)常出現(xiàn)的谷賤傷農(nóng)、賣菜難等問題，其實(shí)就是農(nóng)業(yè)小規(guī)模生產(chǎn)導(dǎo)致的問題。通過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，實(shí)施大規(guī)模、集約化的種植，既可以實(shí)現(xiàn)種植效益的提升，也可以解決農(nóng)業(yè)種植與市場(chǎng)脫節(jié)的問題。開展規(guī)模化種植的農(nóng)戶，可以廣泛進(jìn)行市場(chǎng)需求的分析，基于需求來進(jìn)行農(nóng)作物的種植，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)種植的供給側(cè)改革，避免農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)市場(chǎng)滯銷的情況。

3 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題分析

目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)燎原加速的態(tài)勢(shì)，但是因?yàn)樵诖朔矫娲嬖诮?jīng)驗(yàn)、能力等方面不足，加上也沒有現(xiàn)成的模式可以借鑒，所以也出現(xiàn)了很多的問題，總結(jié)分析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面問題，可以歸納為以下幾個(gè)。

3.1 違背農(nóng)民意愿的問題突出

《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方，承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式。一旦土地發(fā)包出去，村集體無權(quán)干預(yù)農(nóng)民作為用益物權(quán)人正當(dāng)行使權(quán)利。但是從很多地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際情況來看，違背農(nóng)民意愿的情況時(shí)有發(fā)生。地方政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面越俎代庖，在利益的推動(dòng)下，對(duì)于土地流轉(zhuǎn)橫加干預(yù)，違背農(nóng)民意愿強(qiáng)行推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。這種做法其實(shí)就是地方政府在與民爭(zhēng)利，肆意踐踏農(nóng)民的合法權(quán)益，這會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)于土地流轉(zhuǎn)更加反感，不愿意將土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

3.2 土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不夠成熟

目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)并不成熟，一方面是有很多農(nóng)民客觀上存在土地流轉(zhuǎn)的愿望，因?yàn)闆]有時(shí)間去種植土地，沒有人去種植土地，因此希望通過土地流轉(zhuǎn)獲得收益;另一方面是有很多農(nóng)民、企業(yè)等存在擴(kuò)大種植規(guī)模的需要，希望能夠獲得流轉(zhuǎn)土地。但是目前農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不夠成熟，中介組織比較少，這就導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)的不暢，想要流轉(zhuǎn)的土地流轉(zhuǎn)不出來，需要土地的主體也難以獲得供給信息，這自然會(huì)阻礙農(nóng)村土地順利流轉(zhuǎn)。

3.3 土地流轉(zhuǎn)之后用途變更問題突出

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)了改變土地用途的突出問題。眾所周知，我國人多地少，18億畝耕地紅線不可動(dòng)搖，畢竟糧食安全問題至關(guān)重要。但是很多地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之后，用途方面就發(fā)生了變更，要么成為工業(yè)用地，要么成為建設(shè)用地，要么成為養(yǎng)殖場(chǎng)等，耕地不再用來種植，這必然威脅18億畝耕地紅線，給糧食安全帶來隱患。 前幾年，有些地區(qū)土地流轉(zhuǎn)后為了某些目的將基本農(nóng)田變成了魚塘、蟹塘搞養(yǎng)殖業(yè)，使得基本農(nóng)田消失。

3.4 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)條件不完善

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)順利推進(jìn)需要一些配套的條件，但是目前很多地區(qū)相關(guān)配套條件并不是很完善，這導(dǎo)致了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的受阻。總結(jié)分析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)條件不完善主要集中在以下兩個(gè)方面：一方面是就業(yè)保障不充分，現(xiàn)在在農(nóng)村種田的大多數(shù)都是中老年人，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)之后，沒有了土地需要就業(yè)保障生存，大部分由于年老體弱，就業(yè)機(jī)會(huì)少，就業(yè)質(zhì)量不高等問題會(huì)讓農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)方面顧慮重重;另一方面是農(nóng)村社會(huì)保障體系不夠完善，雖然覆蓋面很廣，年齡超過60歲以上的老人都能夠每月拿到百十元的養(yǎng)老金，但是標(biāo)準(zhǔn)實(shí)在不高，根本就不足以讓農(nóng)民放心地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，害怕失去土地之后，無所依靠，因此導(dǎo)致農(nóng)民不愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

4 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題解決策略

針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面的各種問題，當(dāng)務(wù)之急就是要制定針對(duì)性的應(yīng)對(duì)策略，文章通過梳理既有研究成果，加上廣泛調(diào)研分析，將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題解決策略歸納如下。

4.1 尊重農(nóng)民的意愿

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需要充分尊重農(nóng)民的意愿，農(nóng)民擁有土地的使用權(quán)限，這是農(nóng)民不可被侵害的合法權(quán)益。基層政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面，需要減少行政干預(yù)，讓農(nóng)民自愿進(jìn)行土地轉(zhuǎn)讓。政府要做的工作就是維護(hù)好土地流轉(zhuǎn)中各方主體的權(quán)益，這樣才能夠讓整個(gè)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)更加規(guī)范，讓更多的農(nóng)民愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。具體來說，村組干部要多做農(nóng)民思想工作，宣傳國家在農(nóng)村的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，分析利弊，做到有所為有所不為，讓農(nóng)民自覺自愿地流轉(zhuǎn)土地，嚴(yán)厲打擊土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域出現(xiàn)的違背農(nóng)民意愿的行為。

4.2 健全土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模越來越大，范圍越來越寬，理所當(dāng)然需要加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)。通過進(jìn)一步健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，來實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)供求之間匹配，讓土地資源得到合理充分地利用，愿意流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶順利將土地流轉(zhuǎn)出去，愿意得到土地的主體能夠順利獲得土地。引導(dǎo)成立一些土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，筆者所在地區(qū)在2016年成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)平臺(tái)，農(nóng)民委托村（居）土地流轉(zhuǎn)的交易信息都發(fā)布在網(wǎng)站上，給有需求的意向流入方提供相應(yīng)的信息，隨著這幾年的操作，許多外地老板都通過此平臺(tái)圓滿地完成了項(xiàng)目交易，找到了稱心如意的土地資源，平臺(tái)的運(yùn)行給土地流轉(zhuǎn)提供了良好的條件。

4.3 嚴(yán)格控制土地流轉(zhuǎn)之后用途變更

《農(nóng)村土地承包法》第三十八條規(guī)定：不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途，不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之后土地用途需要嚴(yán)格進(jìn)行控制，確保耕地性質(zhì)不發(fā)生改變，這樣才能夠保證耕地紅線的安全。農(nóng)村兩委會(huì)需要熟知相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之后使用情況進(jìn)行全面的監(jiān)管，耕地用途不變更除需要寫入土地流轉(zhuǎn)合同之內(nèi)，成為判定土地流轉(zhuǎn)合同是否有效重要條款，并且還需另外簽訂一份中標(biāo)人不改變土地用途承諾書，一旦發(fā)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)之后出現(xiàn)了用途變更的情況，除扣除土地流轉(zhuǎn)押金外還需要進(jìn)行責(zé)任追究，廢止土地流轉(zhuǎn)合同，收回耕地。

4.4 創(chuàng)造利于土地流轉(zhuǎn)的條件

為了解決農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)的問題，消除農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂，就需要?jiǎng)?chuàng)造良好的土地流轉(zhuǎn)條件。一方面是要給土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，提供更好的就業(yè)崗位，解決其就業(yè)難題;另一方面則是要完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，讓農(nóng)民即使沒有土地，也有一個(gè)良好的生活保障，這樣更有利于農(nóng)民在就業(yè)方面免除生活保障方面的顧慮。對(duì)于中青年農(nóng)民來說，不愿意種地的情況下，政府幫助組織勞力轉(zhuǎn)移，創(chuàng)造更多工作機(jī)會(huì)供他們選擇，可以獲得更高的收入;對(duì)于年紀(jì)大的農(nóng)戶可以根據(jù)地方財(cái)政實(shí)力，提升農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)，保障他們的生活水平質(zhì)量。有了好的就業(yè)環(huán)境和生活保障，不單純的依賴于種地為生，這樣就能夠讓農(nóng)民有條件、有余地將土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

5 結(jié) 語

總而言之，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)意義重大，需要充分認(rèn)識(shí)到土地流轉(zhuǎn)的必要性以及重要性，針對(duì)目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面的各種問題， 出臺(tái)各項(xiàng)措施來給農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有序推進(jìn)提供良好的支撐。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題解決非一日之功，需要圍繞農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域出現(xiàn)的各種新情況、新問題，及時(shí)制定并調(diào)整相關(guān)策略，從而減少農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)阻力，給農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造更好的條件。

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