個稅法：全國人大常委會首開聽證的立法范本

本社記者 侯兆曉

>>2005年9月27日，全國人大法律委員會、全國人大財政經濟委員會和全國人大常委會法制工作委員會在北京舉行個人所得稅工薪所得減除費用標準聽證會。 中國新聞圖片網供圖

從800元到1600元，再到3500元，最后到5000元，個人所得稅法的每一次修改，起征點都會成為各方博弈的焦點。

為充分聽取民眾意見，在個人所得稅法修改中，首次通過中國人大網公開征求意見，全國人大常委會還破天荒地召開了立法聽證會……

這是民主立法的可喜進步，更是開門立法民主立法的榜樣。

個稅立法之三個標志性階段

梳理個人所得稅立法的過程，可以清晰地看到民主立法的進步，可以看到國家在保障公民平等權、生存權和發展權等基本人權方面的進步。

中國個人所得稅制度從1980年開始到現在，已經持續了39年。伴隨著改革開放的不斷深入，中國經濟可以說發生了翻天覆地的變化。時移勢易，變法宜矣。

1980年9月，個人所得稅法通過并公布，費用扣除標準確定為800元，由于國內民眾收入較低，當時主要是針對涉外企業的個人所得稅征管，與國內居民征收個人所得關系不大，可以說第一個階段。

到了1986年9月，國務院發布《個人收入調節稅暫行條例》，規定對本國公民的個人收入統一征收個人收入調節稅，納稅的扣除額標準調整為400元，而外籍人士的800元扣除標準并沒有改變。“內外雙軌”的標準由此產生，中國居民也開始真正繳納個人所得稅。

這個階段結束的標志是1993年10月個人所得稅法的首次修改。修正案規定，不分內外，所有中國居民和有來源于中國所得的非居民，均應依法繳納個人所得稅。這一年，個人所得稅制實現了內外統一。在此基礎上，翌年，對中國財稅歷史影響最大的分稅制改革開始實施。

第二個階段是個人所得稅制隨經濟需要，進行了歷次調整。

1999年8月，由于此前亞洲金融危機的沖擊，國家出臺了刺激消費政策，為引導存款轉為消費，個人所得稅法再次修改，原第四條第二款“儲蓄存款利息”免征個人所得稅項目被刪去，由此開征了個人儲蓄存款利息所得稅。

到了2005年，國家開始以提高個稅費用扣除標準即起征點的方式，來減輕納稅人負擔，促進收入公平分配。個稅起征點從當年的每月800元提高到后來的每月1600元，基本上是每隔三年調整一次。并且從2005年起，年收入大于12萬元的高收入者須自行申報納稅；2011年則調整了累進稅率的檔次。

現在，以確立“綜合和分類相結合”的新個稅體制為標志的第三個階段，已經到來。

聽證會之見證者

作為民主立法的標志性事件——2005年9月27日,全國人大法律委員會、財政經濟委員會和全國人大常委會法制工作委員會在北京舉行個人所得稅工薪所得減除費用標準聽證會，這是立法法規定聽證制度以來全國人大常委會在立法過程中首次舉行聽證會，這次具有里程碑意義的聽證會已經載入史冊，且至今被人津津樂道。

對于15年前的聽證會發生的事情，中國財稅法學研究會會長、北京大學教授劉劍文仍歷歷在目。

劉劍文是從網上得知要舉行個人所得稅工薪所得減除費用標準聽證會消息的。看到聽證會面向社會公開征集公眾陳述人,他一直從事財稅法方面的研究,所以決定報名參加這次聽證會。

當時的想法是,個人所得稅和人民群眾生活密切相關,希望能夠借參加聽證會的機會將自己的觀點闡述出來。經過遴選,他被選中進入40名候選公眾陳述人名單。最終,有20人被確定為聽證會的公眾陳述人,他是其中之一。

參加聽證會之前,劉劍文將發言稿反復推敲,修改了好幾遍。按照聽證會的規定,每名陳述人的發言時間為8分鐘。因為時間有限,所以必須將最主要的觀點和理由闡述出來。發言一開始他就亮明觀點:“我的觀點是將個人所得稅工薪所得費用扣除標準提高到1600元。”

在闡述理由時,劉劍文談道:費用扣除標準是個人所得稅法的一項重要內容,這一標準的確定與公民的平等權、生存權和發展權等基本人權具有密切關系。從平等權角度而言,個人所得稅的功能主要在于通過調節不同收入階層之間的收入,從而縮小社會民眾之間的收入差距,促進平等權的實現。

基于這一思路,如果費用扣除標準訂得過低,將使得低收入階層負擔個人所得稅,這與開征個人所得稅的初衷相悖,也不利于公民平等權的保障。從生存權角度而言,公民的最低生存條件必須得到保障,對于屬于最低生存條件范疇的收入不能征稅；如果扣除標準訂得過低,勢必會損及公民生存權的保障。從發展權角度來說,就扣除標準而言,除了對公民的最低生存條件予以保障外,還應考慮到公民促進社會全面發展并享受相應發展成果所需要的費用。如果費用扣除標準訂得過低,顯然不利于發展權的保障與實現。

對于扣除標準的具體數額確定,劉劍文援引了有關數據進行論證:研究人員對7個城市居民的平均基本生活水平進行的調查分析；國家統計局關于2004年全國城鎮單位在崗職工年人均消費支出的數據。此外,我國的經濟保持高速度增長,費用扣除標準也應具有一定的超前性,同時再考慮到我國財政的承受力和人們的社會心理承受能力,綜合各種因素,他提出,應以1600元作為工薪所得費用扣除標準。

費用扣除標準由當時的800元提高到1600元,相對而言,將對經濟不發達地區的財政收入有一定影響。需要通過相應調節機制予以彌補。在聽證會上,劉劍文強調,考慮到我國地區差異日益擴大、地區政府間財政能力嚴重不均衡、一般性轉移支付功能有限等原因,對于費用扣除標準上升引起的經濟不發達地區的財政收入缺口問題,應通過中央政府的轉移支付解決。這有助于順利推進個人所得稅法的改革,同時也可以在一定程度上解決我國財政體制均等化程度不高的問題。

此外,劉劍文還提到,因經濟發展、通貨膨脹及居民收入變動等方面的原因,立法機關可以在若干年后對費用扣除標準繼續進行調整。可以明確規定關于費用扣除標準修改或調整的權限、程序和規模,以使費用扣除標準與經濟形勢的發展相適應。法律的穩定性和法律的及時立、改、廢并不矛盾,法律及時修正,貼近社會現實需要,恰恰是法律穩定性的本源之所在。

在自由發言階段,劉劍文進行了補充發言,進一步論證自己的觀點。整個聽證會現場氣氛熱烈,大家發言井然有序。

劉劍文表示，很高興看到,當年出臺的修改后的法律將個人所得稅工薪所得減除費用標準調整為1600元。

可以說，有關個人所得稅法修訂的聽證會，是最高立法機關民主立法的一個新突破。在聽證會上，陳述人之間有比較激烈的意見交流：贊成1500元起征點的6人，認為應高于1500元的有12人，認為應低于1500元的2人。暢所欲言爭辯，使民意得到充分表達，促成了草案再次修改并最終獲得通過。

民眾意見之推動作用

據了解，2011年個稅起征點從2000元提到3500元時，在草案征求意見36天內，共收集到來自82707位社會各界的237684條意見。彼時，僅15%的網民贊成起征點3000元。

然而在多名常委會人員建議下，全國人大法律委員會兩次召開會議研究審議，并與國務院多次研究，最后時刻，個稅起征點從原來的3000元提至3500元。

3500元的起征點一直延續了8年，隨著經濟的發展，2018年重新修訂個人所得稅法的呼聲再次進入了人大的議事日程。

2018年6月19日，個人所得稅法修正案草案提請十三屆全國人大常委會第三次會議審議，個稅起征點擬由每月3500元提高至每月5000元。

草案公布的時候，全國人大法律草案征求意見管理系統里，列于第二條的《個人所得稅法修正案草案》已提意見數不斷攀升，截止到2018年7月6日上午9點，已經征集61102條意見，相較于另外3條正在征求意見的法律草案的意見，領先數百倍。

而此時，距離征求時間剛剛過去一周。

一個最受關注的內容是，基本減除費用標準（起征點）是否應該為5000元/月。

“從理論上講，基本減除費用標準受制于職工收入的提高水平、物價的變動水平和居民消費水平。根據這三個因素，7年來城鄉居民可支配收入年均增長大致7%左右，CPI2%左右，從3500元提高到5000元就顯得不夠。”全國人大財經委員會副主任委員尹中卿表示。

不過，在劉劍文教授看來，5000元的標準只是草案里提出的標準，并不是最終版本，如果社會反響很大，起征點可能還會提高。事實上，此前的2011年個稅改革正是由于多達237684條意見，最后將個稅起征點由原計劃的3000元提高至3500元。

按照財政部部長劉昆的說明，5000元起征點綜合考慮了人民群眾消費支出水平增長等各方面因素，并體現了一定的前瞻性。但這個起征點甫一公布，就引起民眾的多種不贊同聲音。

在中國政法大學財稅法研究中心主任施正文看來，目前相關部門并沒有公布5000元這一標準究竟是如何測算出來，看不出來前瞻性是如何體現的。

全國人大常委會委員李曉東也表示，起征點從3500元提高到5000元大概漲了40%，但2001年實行時GDP是48萬億元，2017年GDP是82.7萬億元，同比增長近70%。

“現在經濟發展要擴大內需，在整個收入格局中，居民收入占比是在逐步下降的，提高居民收入比重來擴大消費是我國經濟和社會發展迫切需要解決的問題。從這個意義上來說，建議把起征點提高到6000元或者7000元。”尹中卿指出。

在李曉東看來，考慮到工資占GDP的比例，加上物價上漲和通貨膨脹情況以及刺激消費的迫切需求，8000元至10000元的起征點是比較合適的。

雖然起征點最終定格在5000元，民意還是起了積極的推動作用。

聽取民意之三大途徑

據了解，全國人大及其常委會在制定法律的過程中，以往聽取意見的主要方式，一是向各省、自治區、直轄市、較大的市、中央有關部門、有關教學研究機構等征求書面意見，二是邀請有關方面人士召開座談會征求意見，三是將一些法律草案在報紙上發布，向全社會征求意見。2005年舉行立法聽證會是全國人大及其常委會廣泛聽取社會各方面意見的又一種重要方式，是本屆全國人大及其常委會堅持走群眾路線，充分發揚民主，增加立法工作透明度，推進立法民主的一項重大舉措，對于擴大公民的立法參與，構建社會主義和諧社會，具有重要意義。

在立法過程中廣泛聽取各方面的意見,充分反映民意、集中民智,有利于提高立法質量,使制定的法律符合實際并得到有效實施。

立法聽證會是立法機關在立法過程中直接地、公開地聽取社會意見的一種重要方式。2005年舉行的立法聽證會開我國立法工作的先河,在立法史上具有重要意義,標志著我國民主立法進入一個新的發展階段。而選擇個人所得稅工薪所得減除費用標準這一與百姓生活密切相關的議題舉行聽證會,也表明了立法機關對這一問題的高度重視。從另一個方面來說,舉行立法聽證會也是一個對公眾開展法制宣傳的過程,有利于公眾更好地理解和支持法律的規定。

2005年舉行立法聽證會其意義在于為以后涉及重大民生問題的修法開創了一定要聽證的先例，但是也有不足。劉劍文表示，今后立法機關需要就聽證會參與者提出的問題和建議建立回復機制，讓參與者明白自己的意見沒有被采納的原因。這樣既是對參與者建議權的尊重，又可以激勵參與者的積極性。

針對第三階段的個人所得稅改革，有受訪者表示免征額性質的費用扣除（即“起征點”）過低的情況，劉劍文告訴記者，提高起征點肯定不是未來改革的方向，改革要放在綜合與分類相結合的稅制模式的總體框架下去設計具體方案。

施正文也表示，提高起征點絲毫不能解決問題，而且可能把現在的不公平變成更大的不公平，也背離了個稅改革的方向。

>>2005年10月28日，湖北宜昌市民在街頭報攤上翻看個稅起征點1600元的新聞。據悉，十屆全國人大常委會第十八次會議表決通過了關于修改個人所得稅法的決定，起征點上調為1600元，自2006年1月1日起施行。 中國新聞圖片網供圖

>>2006年1月1日起施行的個人所得稅法起征點為1600元。國家稅務總局稱，個人所得稅起征點由每月800元提高到1600元，政府財政每年將因此減收280億元。圖為當年11月下旬，湖北宜昌市民在書店購買個人所得稅法圖書。中國新聞圖片網供圖

施正文認為，在累進稅率的情況下，提高起征點后收入越高的人少繳的稅越多，在分配調節上會起反作用。同時，現在的起征點僅僅適用于工資、薪金所得，對于沒有工資收入的人會非常的不合理。而且起征點的規定不單單是一個數字，和我們的稅率結構還有很大關系。在分類征收的情況下，不考慮個人和家庭因素單純提高起征點，會造成更大的不公。不僅不能真正解決低收入群體稅負重的問題，而且對低收入人群會更不合理。

施正文表示，個稅改革方案目標提了很多年，但是需要先厘清一些問題，定好大的框架，才能有具體的詳細內容。“個稅改革是分兩步走的。一是要先有綜合稅制改革方案，即建立分類與綜合相結合的個稅制度。這個方案會比較具體，然后按照程序再擬個人所得稅法的修改草案，報人大通過才能實施。個稅的改革要通過修訂個人所得稅法來進行。”施正文說，目前正在討論研究的是綜合稅制改革方案。而不是個人所得稅法的修訂草案。

個人所得稅起征點從800元到5000元，中間跨度近40年，這些符合經濟發展水平，保障公民公平權、平等權、發展權的改革離不開向社會廣泛征求民意，離不開開門立法，離不開民主立法。

相關鏈接：

1980年9月10日公布的《中華人民共和國個人所得稅法》，是中華人民共和國成立以來頒布的第一部個人所得 稅法。

1986年9月25日，國務院發布了《中華人民共和國個人收入調節稅暫行條例》。

自1987年1月1日起，把對中國國內公民的個人所得征收的個人所得稅改為征收個人收入調節稅，從此，個人所得稅成為對在中國有所得的外籍人員征收的一種涉外稅收。

1993年10月31日，第八屆全國人大常委會第四次會議審議通過了《關于修改〈中華人民共和國個人所得稅法〉的決定》，國務院于1994年1月28日發布了《中華人民共和國個人所得稅法實施細則》，從1994年1月1日起施行。

2005年10月27日，十屆全國人大常委會第十八次會議高票表決通過關于修改個人所得稅法的決定，修改后的個人所得稅法自2006年1月1日起施行。

2007年12月29日，十屆全國人大常委會第三十一次會議表決通過了關于修改個人所得稅法的決定。個人所得稅費用扣除標準自2008年3月1日起由1600元提高到2000元。

2011年4月20日，十一屆全國人大常委會第二十次會議召開，個人所得稅免征額擬調至3500元。

2011年6月30日，十一屆全國人大常委會第二十一次會議通過了關于修改個人所得稅法的決定，并于2011年9月1日起施行。

2018年8月31日，關于修改個人所得稅法的決定經十三屆全國人大常委會第五次會議表決通過，起征點每月5000元，2018年10月1日起實施。新個人所得稅法于2019年1月1日起施行。