追問：法律制度民主化如何邁向縱深？

本社記者 王健

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自1954年憲法首次“開門立法”，中國的立法民主化逐漸進入常態化。

經過70年的長足發展，中國的法律制度無論是國家立法還是地方立法，從立法調研、法律起草到草案審議等每一個環節，都充滿暗潮涌動的民意力量，中國的立法正邁向從“有法”到“良法”的歷史性轉折。

回顧“開門立法”70年的演進及其變革，老百姓由立法的旁觀者已經開始向參與者轉變，這只是民主立法邁出的第一步。在社會矛盾多發、頻發的今天，如何推動公民有序參與立法，“使每一項立法都符合憲法，反映人民意志，得到人民擁護”，已經迫在眉睫。

公眾有序參與立法的實踐困境

在中國的立法史上，也許沒有任何一個時期像新中國成立后的70年那樣，讓普通的公民以如此之規模、如此直接地成為立法的參與者。民主立法、科學立法是始終貫穿每一屆全國人大常委會立法工作的一個亮點。從物權法到勞動合同法，從婚姻法到民法總則，從電商法到食品安全法，民意貫穿立法過程的始終。

各屆全國人大常委會的立法實踐，為“開門立法”積累了豐富的經驗。遺憾的是，這些經驗并沒有完全移植到國務院制定行政法規、地方各級人大制定地方性法規以及各部委制定部門規章等立法活動中去。

2009年，國務院頒布《國有土地上房屋征收與補償條例（征求意見稿）》，向全社會公開征求意見。但是，在長達一年的時間內卻始終沒個說法。

這讓北京大學教授王錫鋅感到十分不理解：“這不符合‘開門立法’的精神。”他認為，如果僅從形式上看，該征求意見稿也走了開門立法的程序：有公開公布的征求意見稿，也組織了學者研究、討論、提意見，國務院法制辦和全國人大法工委也組織了相關座談。問題在于，“開門立法”不是光把門打開就行了的。

“既然是開門立法，首先就應在公布征求意見稿的同時，公布流程和時間表，什么時段供研究，什么時段開放信息反饋，接受書面意見，組織幾次座談會、研討會，什么時候公示和討論期截止，進入審議和立法階段，都應向社會和公眾作明確交代。”王錫鋅說，不僅如此，收集到的意見、建議都有哪些，座談會、討論會的內容和成果是什么，哪些意見、建議被吸收到法案修改稿中，對社會、輿論和公眾關心的要點、熱點，新法案將遵循怎樣的處理原則等，都應當在開門立法中一一落實、體現。

>>2014年10月24日，山西太原，當地媒體大篇幅報道中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議以及《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。 中國新聞圖片網供圖

在王錫鋅看來，如果只是象征性地“把門兒開開”，卻缺少這一系列的配套措施，開門立法、全社會參政議政就缺乏實際意義，看起來是“開門”了，實際上誰也不知道新法規、新條例究竟是集合眾智而成，還是仍然“打悶包”；當然也不知道新法規、新條例什么時候通過，什么時候生效，也不知道哪些意見、建議被采納，為什么被采納。

事實上，《國有土地上房屋征收與補償條例》在民主立法過程中存在的不足在國務院和地方人大的立法中普遍存在，已經嚴重影響了立法質量。對此，黨的十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中有著清晰的表述，在論述依法治國面臨的問題時，最重要的便是民主立法。《決定》尖銳指出：“有的法律法規未能全面客觀反映客觀規律和人民意愿，針對性、可操作性不強，立法工作中部門化傾向、爭權諉責現象較為突出。”

一位政府法制機構的立法資深官員深有體會。他舉了個例子比較典型：“一個有立法權的市要立一個關于機動車尾氣污染防治的規章。在立法協調會上，相關部門開始都表示這個立法非常重要，堅決支持。在涉及由誰檢測時，雙方發生了爭執，而且愈爭愈烈，終于拍案翻臉。一個部門說：我們投入幾十萬引進的檢測線，如果不讓我們檢測，我們的檢測線不就白白浪費了嗎？另一個更是紅了眼：如果這項業務交給你們，我們下屬單位那些人靠什么吃飯？”

山東省人民政府法制辦公室研究中心張曉在對山東省多個地市的社會公眾參與地方立法的情況進行調研后發現，公眾無法有序參與立法，其中有一個很重要的因素，就是立法權與立法主體分離。這是由長久形成的地方立法模式——政府主導型決定的。

張曉舉例說，就山東省地方立法而言，按照程序，從政府部門向有立法權的政府和人大提出立法申請，到政府和人大審查立項，納入立法計劃，再到法制機構對草案審查修改，協調有關部門會簽，直到政府常務會或人大常委會審議通過……可以清晰看到，無論是政府規章還是地方性法規，從政府部門到政府常務會乃至人大常委會，步步走下來，立法基本是在體制內循環，是“官家”的獨角戲。至于民意，偶爾跑個龍套，難覓蹤影。

“開門立法”的有益嘗試

面對社會公眾參與立法渠道不暢，從中央到地方，各個部門大膽創新工作機制，紛紛向民眾熱情地打開大門，集中民情、民意、民智“開門立法”——

2002年2月，初春的福建被來自省人大常委會的一則公告震動了！

這是一則向社會公開征集地方立法項目的公告。根據這則公告，任何單位或個人均可向省人大常委會提出地方立法項目建議，包括項目的名稱、立法的必要性和可行性等。對社會各界反映強烈的熱點和難點問題，將作為今后福建省地方立法項目選擇的依據和參考。

就是這則公告，創造了“開門立法”的又一個飛躍：將“開門立法”的環節提早到“源頭”。

從法律制定出草案后，再向全社會公布征求意見；到法律制定過程中，便采取多種多樣的方式聽取各方意見；再到如今的立法源頭——就立法項目、法規草案向民眾征集建議，立法者向民眾打開立法大門的時間越來越早。

繼福建后，安徽、云南、甘肅……開放“源頭”的立法者越來越多。

有人感嘆：以前的立法，從“點菜”到“烹飪”，都由立法者說了算；如今的立法，民眾不但參與“烹飪”，而且還可以大大方方“點菜”了。

與此同時，“開門立法”的形式也在不斷創新。

1999年8月30日，廣東省人大城建環資委在新聞報刊上刊登了對《廣東省建設工程招標投標管理條例》修訂公開舉行立法聽證會的消息。來自建筑施工一線的經理、建筑工程系的教授等20人，懷著激動的心情參加了《廣東省建設工程招標投標管理條例（修改草案）》的聽證會。聽證會上，大家對草案逐條品評，共發表意見和建議近百條。

會后，廣東省人大常委會對本次立法聽證會的內容及聽證人的發言記錄進行了研究整理，編寫成共47頁的聽證報告書，作為審議條例修訂草案的參閱資料提交給常委會會議。聽證會上的意見，有不少被修訂后的《廣東省建設工程招標投標管理條例》采納。

此后，武漢市人大常委會制定《武漢市外商投資企業管理條例》舉行了立法聽證會。隨后上海、河北、浙江、湖南、天津、山西、四川等省級人大常委會也紛紛實行立法聽證會制度。

為了進一步推動立法聽證會制度“落地”，2001年，深圳市人大常委會通過了《深圳市人民代表大會常務委員會聽證條例》。

山東省人大常委會通過了《山東省人民代表大會常務委員會制定地方性法規聽證規定》。該規定指出：凡是對山東省老百姓切身利益有重大影響的地方性法規，都將進行立法聽證，公民可報名參加，并可陳述觀點。

立法前的調查和論證受到了高度重視，而法規出臺后的實施效果如何，則很少被追究。這一問題也在全國很多地方悄然發生變化。

2003年，在對《安徽省流動人口計劃生育工作管理實施辦法》的測評中，安徽省政府法制辦在進行實施情況的測評后，從實際出發，提出了取消育齡男性須辦理婚育證明的制度，受到國家人口和計劃生育委員會的認同。同時，他們提出的修改《安徽省禁止非醫學需要鑒定胎兒性別和選擇性別終止妊娠的規定》的建議，也為省人大常委會所采納，并列入了次年省人大常委會的立法實施類計劃。

為提高政府立法質量，從2000年開始，安徽省政府法制辦會同省政府有關部門，每年選擇幾件已施行一段時期的省政府規章實行“回頭看”，進行實施效果情況的測評，形成制度化的“立法后評估”。

為此，廈門市出臺了《廈門市規章立法后評估辦法》，規定廈門市政府規章實施后要立法后評估，評估報告將作為修廢規章的依據。地方規章優劣，要讓老百姓說了算。通過群眾測評、座談、走訪，作定性、定量后評估。群眾基本滿意而有缺陷的地方規章，融進民意進一步完善。群眾不滿意的地方規章，只有讓它下課洗洗睡吧。確有必要立法，群眾反感情緒嚴重，就要審視和調整立法宗旨，與“民意”接軌。

打開立法與民意的“玻璃門”

顯然，立法部門已經深刻認識到公眾參與立法的重要性、迫切性，且想方設法，上下求索。但是，一個在這頭，一個在那頭，對面相逢不相識。面對公眾就像一扇玻璃門——明明看得見，就是難以進得去。構建有中國特色的民主立法模式，就必須充分重視和發揮公眾參與的作用，努力突破形式大于內容的禁錮。

西北大學法學院副教授代水平建議立法部門建立利益激勵機制，提高公眾參與意愿。他認為，民主立法體制的不斷完善，不僅需要立法機關的努力構建，更需要有現代公民意識公眾的積極參與。增強公眾參與意愿除了提升其自身修養外，外在的良好環境也彌足關鍵。政府應積極引導公眾，以微博微信等現代通信平臺進行普法宣傳教育以激發公眾的參與意愿。此外，立法機關應給予一定的費用，以補償公眾參與立法付出的成本。如《甘肅省公眾參與制定地方性法規辦法》第15條、16條規定，對參與立法的公眾給予經費保障和表彰獎勵。事實證明，這些舉措能夠促使公眾在成本和收益之間進行理性選擇，從而決定是否參與立法。

>>2005年12月22日上午，《山東省村務公開條例（草案）》立法聽證會在濟南舉行，來自全省各地的18位陳述人中有7位農民。會上，大家圍繞村財鄉管等《山東省村務公開條例（草案）》立法中涉及的四個焦點問題發表了意見和建議，對省人大常委會組成人員進一步了解全省農村實行村務公開中存在的各類問題，準確把握社會各界對立法的需求，保證地方立法充分反映民意，具有重要的意義。 中國新聞圖片網供圖

在代水平看來，推動公眾積極參與立法實質上是“權利制約權力”的體現，以公眾的參與權和知情權來約束立法機關的權力，想要使這一權力約束機制發揮作用，還應當完善公眾參與意見的反饋機制。

他說，建立意見反饋機制可以讓立法機關重視公眾意見，對公眾意見進行認真梳理并積極回應，只有這樣,公眾參與才是有效的參與，才能對實現科學民主立法產生實質性的影響。實際上，許多國家都有意見反饋機制，如美國的行政立法反饋機制。行政立法機關在立法過程中必須認真分析、梳理和總結民意。對同一意見做出總結后，應當對采納理由或未被采納理由做出統一解釋，并于公告結束后8日內在行政機關網站上公布。我國《廣州市規章制定公眾參與辦法》中有許多具體規定，如對公眾意見的反饋時間、反饋方式、意見是否被采納、意見未被采納的原因等都有具體規定，這種公眾意見反饋機制值得學習與借鑒。

為了提高社會公眾有效參與立法，代水平特別建議培育組織化利益團體，提高公眾參與能力，以引起立法機關的重視。在此過程中，可以考慮以智庫的形式有序有效地參與立法協商。具體來講，就是嘗試“兩條腿”走路: 一方面，賦予立法研究機構獨立的法人地位，允許其有自己的辦公場所、經費、章程，并能獨立承擔民事責任，依法登記后獨立開展調查研究工作，逐步形成適合我國的立法智庫; 另一方面，采取中國法學會近年來的新舉措，專門針對某些重大立法問題，組建研究方陣。

張曉則撰文認為，實現立法公眾有序參與意義重大，斷不僅只是立法技術、立法方法層面的問題，而是涵蓋立法精神、立法目的、立法原則、立法方向、立法內容等諸多方面的重大問題。

張曉建議要從以下三個方面實現突破：

一是提高思想認識是目前尤為迫切和關鍵的問題。立法機關應牢固樹立群眾觀點，切實履行宗旨，不忘初心。全心全意為人民服務是我黨的宗旨，群眾路線是我黨的生命線和根本的工作路線。群眾工作本是我黨起家和看家的本領，現在竟然在立法實踐當中有些手生乃至失措，其中原委實在發人深省。應遏制“立法為官”的慣性沖動，喚醒并恪守“以民為本、立法為民”的立法理念，實現思想認識大提高、真突破。

二是切實強化立法機構在立法中的主導作用。立法機構應主導立項起草、主導立法調研、主導立法論證、主導組織協調、主導立法后評估，深入基層、深入群眾，廣泛聽取各方意見，變部門“端菜”為群眾“點菜”“評菜”。重要法規規章等“大菜”，應由立法機構親自“操刀”組織起草，使立法逐步實現由政府部門主導向立法機構主導的轉變，有效防止部門利益和地方保護主義法制化。

三是應建立健全相關制度，抓緊制定《公眾有序參與立法工作實施細則》。目前關于公眾有序參與立法，既無目標，也無標準；既缺乏思想上的共識，也缺乏切實可行、扎實有效的制度設計。應高度重視公眾有序參與立法的制度建設，在立法前、立法中、立法后全過程，就參與主題、參與主體、參與范圍、參與目標、參與程序、參與方法、參與結果披露及反饋協商、立法后效果評估等諸多方面，進行具體系統規定，以實現此項工作的規范化、制度化、常態化。同時，應注重發揮專業的社會調查在反映公眾意愿中的獨特作用。

目前，中國已經進入了一個“開門立法”的時代。立法部門在立法過程中的公眾參與之門敞開有多大，能多大程度聽取民意，關系到從“有法”到“良法”的轉變，也關系到能否真正實現“以良法促進發展、保障善治”。