勞動合同法：公開征求意見創紀錄的立法標本

本社記者 張純

共和國的歷史中有這樣一部法律，兩次公開征求意見，分別收到19萬余條和55萬余條意見，牽動全社會的神經。從宏大的立法宗旨到細微的具體條款，意見對抗之激烈、立場對峙之鮮明、陣營對立之清晰，在中國立法史上堪稱史無前例。

這部法律就是被稱為民主立法樣本的勞動合同法。

一場百花齊放的立法博弈

2005年12月24日，勞動合同法草案提交全國人大常委會第一次審議，次年3月20日，草案公開征求意見，直至2007年6月29日最終經全國人大常委會表決通過。

勞動合同法從孕育到呱呱墜地，歷經三次審議，耗時整整一年半，掀起了一場“全民立法”的高潮。其中，勞資雙方、相關利益團體及其代言人展開了針鋒相對的立法博弈。

當時，社會各界圍繞勞動合同法草案諸多條款有紛爭，但博弈可以歸結到一個焦點——勞動合同法，究竟應該側重保護勞動者權益，還是應該平等保護勞資雙方利益？

>>2006年3月20日，全國人大常委會辦公廳在北京人民大會堂召開新聞發布會。時任全國人大常委會辦公廳新聞局局長闞珂發布消息：《中華人民共和國勞動合同法（草案）》即日起向社會公開征求意見。 中國新聞圖片網供圖

彼時，1995年出臺的勞動法已實施十余年。隨著中國城市化進程的加快，經濟形式愈發多樣，勞資市場出現了一系列問題，如勞動合同簽訂率低、短期合同盛行，沒有規定不簽勞動合同的用人單位所應承擔的法律責任，勞動爭議類案件大量出現等。

“從1996年全員勞動合同制開始，勞動合同制度存在虛無化——很多企業不簽合同；形式化——把法定最低標準當作勞動標準；單邊化——不與員工協商，把很多義務性條款強加給員工；短期化——很多企業一年一簽，甚至更短等特點?！眲趧雍贤ú莅钙鸩萑酥?、時任中華全國總工會法律部負責人郭軍介紹說。

鑒于勞資雙方關系不平等，勞動合同法起草者的初衷正是側重保護勞動者的立法理念。除了諸多明顯傾向于勞動者的具體條款，草案第一條在闡述立法目的時，開宗明義地強調“保護勞動者的合法權益”。

>>時任中華全國總工會法律部負責人郭軍 資料圖

>>時任中國人民大學勞動關系研究所所長常凱 張純攝

對此，眾多企業主、用人單位不能接受。他們認為基于“勞動者就是弱勢方”的假設太籠統，勞動合同法涉及勞動合同雙方當事人的權利義務，應該“雙保護”。

作為普通勞動者的“娘家”——以全國總工會為代表的各級工會組織，始終立場鮮明，竭力為勞動者主張權益?！拔覀兊闹饕V求就是增加對勞動者的保護，讓不平衡的勞動關系得到平衡。”郭軍指出。

在勞資對立的同時，勞動法學界的專家學者也分裂成了“勞方”與“資方”兩派。雙方專家學者猶如“針尖兒對麥芒兒”，在立法實踐中爆發激烈的觀點對抗和意見交鋒。由于雙方的領軍人物分別是北京和上海的兩位大學教授，因此，這場學術交鋒被圈內戲稱為“京派”和“海派”之爭。

在“京派”學者看來，以保護勞動者為出發點實際上是解決勞動者和企業共同發展的問題，有利于構建和諧企業勞動關系?！氨Ｗo勞動者并不是目的，而是實現一種雙方的平衡?！睍r任中國人民大學勞動關系研究所所長常凱對記者介紹。然而“海派”代表——華東政法大學教授董保華則提出，勞動合同法草案向勞動者一方實行了過度保護，不僅有失法律公平而且難以實施，有“貴族法”和“觀賞法”之嫌。

這場博弈的“驚險”之處，還在于勞動合同法草案遭遇了來自一些外商的強烈阻力。據悉，代表歐美企業的美國商會和歐盟商會分別遞交了對于草案的建議書，歐盟商會的意見和建議11條，而美國商會的建議書多達42頁，幾乎涉及勞動合同法草案所有章節。

其中，還引發了一場“鬧劇”。起因是源于不滿勞動合同法草案一審稿中有如下規定：“用人單位的規章制度涉及勞動者切身利益的，應當經工會、職工大會或者職工代表大會討論通過?！?006年4月，上海美國商會有關人士帶領二十余名美資企業人力資源經理，闖進在上海舉辦的一次勞動合同法草案研討會現場，其中一名加拿大籍華人趾高氣揚地說：“如果實施這樣的法律，我們將撤資?！贝苏Z一出，會場一片嘩然。一名與會代表隨即站起，反駁她是在“要挾”——是以外商投資為條件，要挾我國維持勞動力低水平保護。

雖然面臨重重阻力，但立法機構一位工作人員對媒體坦言：“要撤資就撤，我們不能犧牲勞動者權益來換取投資。經反復研究，我們堅信保護勞動者權益的大旗必須巋然不動?！闭潜兄@樣的立法理念，在各方博弈的過程中，雖然在個別條款中做出了有利于資方的合理修改，但總體而言，仍然堅持了保護勞動者權益的立法理念。

一次史無前例的開門立法

隨著勞動合同法立法博弈的進行，立法博弈中話語權也顯現出了強弱不均?！霸诹⒎ㄓ懻撨^程中，資方聲音可能比勞動者大。”郭軍直言不諱地指出，“當時已經發現一些利益集團運用自身強大力量，通過媒體對立法施加影響?！?/p>

對于勞資雙方話語權失衡問題，時任全國人大常委會法工委行政法室主任李援介紹：“在立法調研過程中，突出的感覺是勞動者話語權較弱，他們的意見不能充分地得到反映?！眹鴦赵悍ㄖ妻k有關人士也有類似感受：“與用人單位比，勞動者個體知識、水平、能力都很弱，反映意見的能力也弱?！?/p>

隨后，在全國總工會法律顧問委員會座談時及在人大法學院討論勞動合同法草案時有人提出，像勞動合同法這樣與勞動者利益密切相關的立法，應當將草案公布，聽取廣大勞動者的意見，以實現民主立法。

>>2007年6月29日，第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議在北京人民大會堂閉幕，會議經表決通過《中華人民共和國勞動合同法(草案四次審議稿)》。 中國新聞圖片網供圖

2006年3月20日，全國人大常委會公布了勞動合同法草案，向全社會征求意見。據全國人大常委會法工委統計，自3月20日至4月20日，在為期一個月的意見征集期，通過網絡、報刊、來信等各種渠道，共收到191849件立法意見。

這一數字在新中國立法史上僅次于第一部憲法“五四憲法”，創造了改革開放后全國人大立法史新紀錄。參與此次“開門立法”的個人或單位，遍布全國31個省、自治區、直轄市和香港、澳門特別行政區，甚至一些外國駐華代表機構也提交了立法意見書。由此可見，勞動合同法與勞動者、企業主等諸多群體的切身利益密切相關，而且意味著，征求全民意見這一民主立法形式，得到社會的普遍認同和支持。

此外，更為現實的意義在于，“全民立法”運動為弱勢的勞動者群體提供了一個平等的平臺，使普通勞動群眾的聲音得到了全面的釋放。正如時任全國人大常委會法工委副主任信春鷹所言：“個體的勞動者表達渠道非常有限，開門立法使他們的訴求能夠得到表達，他們的感受能夠得到傾聽?！?/p>

事實證明，為弱勢群體爭取平等話語權的意圖，很大程度上得到了實現。據統計，收到的19萬余條意見中，來自勞動者的占到65%左右。這些意見包括勞動合同法的適用范圍、勞動合同的訂立形式、工資報酬、社會保障以及勞動監察與法律責任等方面的意見和建議，這些問題都與勞動者的利益密切關聯。

這19萬余條意見，凝結了廣大勞動者對完善勞動立法的期盼，也反映了廣大勞動者對民主法治的熱烈歡迎?！懊刻焱砩?點，我們在整理這些意見時，常常也是看得十分感動?！比珖舜蟪Ｎ瘯晃还ぷ魅藛T回憶，“有不少提出意見的農民工是剛結束一天的工作走出工地，就直奔網吧來提意見。不少流動打工者的生活狀態非常糟糕，這給大家帶來很大的觸動。正是像這些農民工一樣的普通勞動者的參與，使勞動合同立法充分反映最廣大勞動者的呼聲和訴求?！?/p>

同時，為了更準確地評估意見，幫助立法機關修改和完善法律草案，全國人大常委會辦公廳主辦的官方網站——中國人大網在相關網頁上首次設置了“職務欄”，要求提交意見的個人或單位填寫身份背景。“勞動者和用人單位站在不同的立場，提的意見都有各自傾向性，增設該欄目可以區分意見來源，更有針對性地收集意見信息。”李援解釋，勞動者是勞動關系的主體之一，他們親自接觸到實際中存在的不協調問題，不是憑空猜想，而是有的放矢，這些意見對進一步修改草案具有重要的意義。

這次公開征求意見，最大的意義還在于對全社會開展了一次對勞動合同法的普法宣傳。在此次全民征集意見的活動中，勞動群眾紛紛自發地投入對草案的學習與研討，為了能夠提出合理的意見，有的勞動者向有關專家提出咨詢和查閱資料，激發了學習勞動合同法草案的熱情?！皬恼賳T、大學教師到販夫走卒，當時全社會都在討論勞動合同法。”常凱在接受記者采訪時回憶說。

一次承前啟后的立法進步

2007年6月29日，歷經四次審議之后，十屆全國人大常委會第28次會議以145票贊成、一人未按表決器通過勞動合同法草案。

這部高票通過的法律，曾被譽為保護勞動者權益的里程碑。然而，圍繞著勞動合同法的爭議，并沒有隨著它的誕生而偃旗息鼓。

勞動合同法頒布后，多位政界、商界、學界人士批評勞動合同法對勞動者保護過度，導致企業負擔過重，阻礙企業靈活用工，甚至有人指責法律拖累了經濟發展。與此同時，勞務派遣工規模激增，社會反應強烈。

據全總估計，全國勞務派遣工總量在3000萬人左右。北京市在2008年勞務派遣工只有8萬人，勞動合同法實施后，2011年年末已激增到60萬人。

勞動合同法實施三年半后，歷經全國人大常委會兩次專題調研，勞動合同法啟動修改。2012年6月26日，經十一屆全國人大常委會第二十七次會議初次審議。信春鷹在作審議草案說明時說：“勞務派遣規模越來越大，如果再不及時、明確地在法律上加以規范，勞務派遣很可能會發展成用工主渠道，瓦解我們的勞動法律制度。”

2012年7月6日，勞動合同法修正案（草案）在中國人大網站上向社會公布征求意見，截至8月5日，共有131912人提出意見55萬多條，另收到來信869封。參與的人數之多，意見數量之大，在中國的立法史上不說“絕后”，但絕對是“空前”的。

55萬多條意見，再次證明，這是一部涉及億萬人切身利益的法案，它的修改，牽動了社會的神經。

最終，新修改的勞動合同法用13個條文，分別從嚴格勞務派遣市場的準入條件、限制勞務派遣的適用崗位、明確勞務派遣工依法享有的權利等4個方面，對勞務派遣加以規定，限制其發展，結束了勞務派遣無法可依的歷史。

在共和國的立法史上，勞動合同法是一個意義深遠的立法標本，不僅僅在于其上演了一場極為復雜、激烈的立法博弈，更在于面對資方、利益集團的強大壓力甚至要挾，立法機關沒有退縮，始終堅守“勞動者權益至上”的立法理念。

從這個角度講，勞動合同法絕對值得大書一筆。

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1996年，勞動合同法立法就已被列入國務院立法日程。因某些原因，起草工作在1998年暫時擱置。

2004年年底，勞動合同法的立法工作重新啟動，2005年被列為國務院重點立法事項。

2005年6月中旬，成立了由國務院法制辦、勞動和社會保障部、全國總工會分別帶隊的聯合調研組，在全國進行調研。國務院法制辦形成了勞動合同法草案。

2005年12月24日，第十屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議首次審議勞動合同法草案。

2006年3月20日，勞動合同法草案向社會公開征求意見，這一關乎億萬人切身利益的法律成為社會矚目的焦點。

2006年12月24日，充分吸納各方意見并做出大幅修改的勞動合同法草案提交全國人大常委會第二十五次會議進行二審。

2007年4月24日，第十屆全國人大常委會第二十七次會議第三次審議勞動合同法草案。

2007年6月4日，第十屆全國人大常委會第二十八次會議對勞動合同法草案進行第四次審議。

2007年6月29日，第十屆全國人大常委會第二十八次會議以145票贊成、一人未按表決器的表決結果，通過勞動合同法草案。

2008年1月1日起，勞動合同法正式施行。這部法律進一步完善了勞動合同制度，明確了勞動合同雙方當事人的權利和義務，保護勞動者的合法權益，構建和發展和諧穩定的勞動關系。

2012年6月26日，全國人大常委會首次審議勞動合同法修正案草案，此次主要修改其中四條與勞務派遣相關的條款，其余條款如無固定期限合同等，均采用原設計，未做任何改動。

2012年7月6日，勞動合同法修正案草案在中國人大網站上向社會公布征求意見，截至8月5日，共有131912人提出意見557243條。

2012年12月28日，《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國勞動合同法〉的決定》由第十一屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議通過。

2013年7月1日起，新修訂的勞動合同法正式施行。其中最大的亮點，是明確規定被派遣勞動者應享有與用工單位的勞動者同工同酬的權利，并賦予人社部門依法開展經營勞務派遣業務行政許可的權力。