食品安全法：公眾廣泛參與的立法樣板

本社記者 劉瑜

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還記得那個曾經廣為流傳的段子嗎：“早上，買兩根地溝油油條，切個蘇丹紅咸蛋，沖杯三聚氰胺奶，吃完后去上班。中午，瘦肉精豬肉炒農藥韭菜，再來一份人造雞蛋鹵注膠牛肉，加一碗石蠟翻新陳米飯，泡壺香精茶葉。下班，買上尿素豆芽、膨大西紅柿、石膏豆腐。回到家，吃個增白劑加檸檬黃饅頭……”這個看似荒唐的段子，卻生動描繪出了當時國人所面臨的“舌尖上的險境”。

一時間，這些本來陌生的化學名詞因為跟日常的食物聯系在一起，而變得家喻戶曉。進入我們口中的是能吃的食品還是化學工業原料，傻傻分不清楚。

彼時，隔段時間就爆出的問題食品，讓民眾陷入了對未知的極度恐慌中，終于，在民意的呼聲下，食品安全問題到了不得不解決的地步。

食品安全都是與老百姓息息相關命題，所以食品安全法從誕生之際就被烙上了從“百姓民聲”到“國家大法”的印記。從出臺到修訂，無不體現著民主立法的特點。

>>2007年3月14日，來自江西的全國人大代表胡長林建議，制定食品安全法要“提速”。要通過食品安全法的制定和實施，解決現行法規將有關食品安全的規定分散于多部法律、相互之間缺少協調配合、法律條文沖突、應有的內容缺失等問題。 中國全球圖片總匯供圖

六成“否決” 民意為“舊法”敲響警鐘

文章開頭的那些問題食品，幾乎每一件爆發，都是先由媒體曝光開始。而后隨著公眾的恐慌和質疑，才有了相關部門的介入調查。“吃什么才是安全的？”“‘舌尖上的安全’由誰來保障？”當年公眾的疑問直指我國食品安全的漏洞，也倒逼了立法的跟進。食品安全是人命關天的大事，隨著人們健康需求的日益增長，彼時，加快食品安全立法的呼聲日益高漲。

公眾反映激烈的社會難題，更是全國人大代表們關注的焦點。關于“食品安全”的議案數量一直高居前列，“盡快制定出臺食品安全法”成為那些年兩會代表委員的共識。

據有關數據統計，2005年兩會期間，30余名全國人大代表提出：借鑒發達國家的經驗，制定一部符合我國國情的食品安全法，以確保人民身體健康。

2007年兩會前夕，原國家食品藥品監管局發布了一項調查——《2006年31個城市食品放心工程滿意度調查報告》，報告顯示，大多數消費者對中國食品市場的安全狀況感到不放心。

10個消費者中就有6至7人給中國食品安全投了“否決票”！調查結果引起很多部門的高度關注。民意已給中國食品安全監管下達“最后通牒”。

2007年全國人代會上，江蘇、安徽、河南等10多個代表團的445位代表聯名提出14件議案，要求加快制定食品安全法或修改食品衛生法。僅第十屆全國人大期間，就有3000多人次的全國人大代表提出食品安全方面的議案、意見和建議。更有代表提出：修改食品衛生法，不如一次到位，制定食品安全法。

當年也有專家和學者提出，民意重于泰山，有關部門應當認識到當前食品安全的嚴峻形勢，考慮一下為什么一個吃的問題多年解決不了？應盡快拿出有力措施改善食品安全狀況。越來越多的呼聲劍指食品安全應加快立法腳步。

基層的聲音得到了高度重視，全國人大常委會加強相關立法工作，督促有關方面抓緊起草，及時提請審議。

2004年7月，國務院第59次常務會議，通過了《國務院進一步加強食品安全的決定》，并作出了修改食品衛生法的決定。

2006年修訂食品衛生法被列入年度立法計劃。而后，經過多次研討、吸納各方意見得出結論，食品衛生法已不適應當時社會的新需求，決定將修訂食品衛生法改為制定食品安全法。

終于，千呼萬喚始出來。2007年12月，食品安全法草案首次提請全國人大常委會審議，宣告法律以新的名稱而不是食品衛生法修訂案的名義進入立法程 序。

從“衛生”到“安全”，食品安全立法不僅是法律名稱的變化，更是監管理念的提升。它適應了社會新形勢，順應了群眾新要求。

匯集民智 波折中“新法”誕生

在食品安全法正式出臺之前，全國人大法律委員會、教科文衛委員會、全國人大常委會法工委先后赴廣西、上海、北京、河南、河北進行實地調研；多次召開座談會，聽取政府有關部門、食品生產經營者、專家學者對草案的意見；就立法中的重要問題與有關部門多次進行協調、溝通，廣泛聽取各方面的意見。

2008年4月20日至5月20日，食品安全法草案全文公布向社會征求意見，作為當時的新一屆全國人大常委會第一部向全社會公開征求意見的法律草案，具有非同尋常的意義。與此同時，全國人大常委會辦公廳宣布，此后全國人大常委會審議的法律草案一般都會予以公開，廣泛征求各方意見。這樣的變化，充分顯示了全國人大常委會在立法理念上的重大變革。

一個月的時間內，全國人大常委會法工委共收到社會各方面意見11327件。廣大民眾反響熱烈，很多人通過信件、網絡、報紙積極建言獻策。據全國人大常委會法工委工作人員介紹：其中各類食品生產企業和相關領域的專家學者提出的意見就占了1/3。二審草案在充分采納這些意見的基礎上進行了修改，更充分地印證了“民主立法”的意義。

隨著“民主”的腳步不斷加快，立法中的爭議也日漸激烈。在食品安全領域，一些專業性較強的法律條款不僅需要社會的意見，同時，更需要業內專家的科學建議。立法論證會作為一種“特別”的民主機制，很好地解決了“爭議突出”和“僵持不下”這一難題。

2008年7月25日，全國人大法律委員會、全國人大常委會法工委在北京舉行了食品安全法草案立法論證會。這是十一屆全國人大常委會召開的第一次立法論證會。參加論證會的代表包括全國人大代表、地方人大常委會有關人員、專家學者、食品行業協會等。

論證會上，就食品安全法是否應當規定對食品、食品添加劑和食品相關產品實行電子監管碼制度進行了論證。此前，對于“電子監管碼制度”的存廢，各有關方面有著不同的看法。

2005年以來，原國家質檢總局力推了產品質量電子監管網，要求“重點產品生產企業必須在產品包裝上使用電子監管碼后，方可出廠銷售”。但是，在當時我國食品安全的語境下，電子監管碼能否真正提高我國的食品安全監管水平，值得商榷。由于電子監管碼本身就可以造假，因此確保食品安全的關鍵并不在這個“碼”上。

對于眾多食品生產企業來說，電子監管碼的實施無疑會大幅增加生產成本與工序時間；對于廣大社會民眾來說，電子監管碼的實施同樣會增加生活成本。也正因為如此，此制度一提出來就立即遭到了食品行業的集體反對。

>>2009年6月1日食品安全法正式實施。當年5月25日，重慶市重慶書城內，市民正在選購食品安全法的書籍，以了解該法的詳細細則。 視覺中國供圖

通過這次論證會，集結了多方相關領域及專家的科學建議，最終刪除了此前國家對食品、食品添加劑和食品相關產品實行監管碼制度的規定。這一決策，是立法者對社會輿論的一種積極回應，各方利益也在博弈中找到了契合點。

食品安全法草案二審后不久，震驚全國的“三鹿奶粉”事件曝光，一時間輿情沸沸揚揚，來自“舌尖上的恐慌”又一次侵襲著公眾的內心，同時對食品安全法的出臺也有著更多的期待——

好多產品出了事以后，才引起有關部門的注意。那么我們都期待著，有一天國家能提前預防。對我們消費者可能就是有更好的益處吧。

現在監管部門特別多，大家互相推諉。新的食品安全法能不能從體制上有所改變呢？

售假，賣假，違反食品安全的話，我覺得就要給予嚴厲打擊，不能說罰兩個款就完事了，我認為國家對這個方面應該重視一下。

……

2008年10月，食品安全法草案進行三審。這次打破了以往“進入三審的法律草案意見已經相對統一，不再做大的修改”的慣例。食品安全法草案三審稿進行了八個方面的重大修改，這些來自民眾的呼聲，也都被一一寫進法律。

參與了食品安全法研究、起草和修改工作的中國人民大學教授劉俊海在當時就提出：分段監管體制雖然有助于督促相關部門各司其職,避免“一個部門管不了”的現象,但也出現了“多個部門管不好”的弊端: 監管部門之間既存在著監管重復,也存在著監管盲區。

據劉俊海回憶，在食品安全法出臺之前，有關部門領導非常重視他的意見，多次登門去家里拜訪，征求他的建議。他提出了貫徹食品安全法的關鍵是：一手抓監管分工,一手抓監管合作。既強調每家監管部門依法勤勉、權威高效地履行各自法定職責; 又強調監管部門之間信息共享、監管聯動、無縫對接。

>>2008年9月12日，工商執法人員正在大型超市倉庫查剿“問題”奶粉。 視覺中國供圖

食品安全專家方有宗，從一開始就參與食品衛生法和食品安全法的起草和討論工作。立法過程中關于如何協調監管部門的激烈討論給他留下了深刻印象。

方有宗認為，按照我國現有的國情，一個比較妥善的辦法就是由一個部門承擔食品安全監管的主要責任，而其他相關部門則合理分工，密切配合，共同實施監管，這樣的建議最終被新出臺的食品安全法采納。

新出臺的食品安全法在明確各監管部門之間的分工和責任的同時，還明確提出要新設立國務院食品安全委員會，作為一個高層次的議事協調機構，負責領導、組織、協調、指導食品安全監管工作。

除了改革原有的監管體制外，食品安全風險預警機制的建立則是社會公眾關注的另一個焦點問題。為了能夠把食品安全工作做到預警、預防的層面，進行事前監管的預警，食品安全法對如何進一步完善食品安全風險預警機制也作出了詳細的規定。

這些有針對性的規定受到了當時社會各界的肯定，國家立法機關和普通民眾意愿多次達成了良性互動，食品安全法草案針對當時包括“三鹿奶粉”等惡劣事件所作出的規定必要且及時，大大順應了民心。

“158票贊成、3票反對、4票棄權。”三年內歷經四次審議的食品安全法草案終于在2009年2月28日上午經立法機關——全國人大常委會表決通過。至此，這部匯集了民智、堪稱“精雕細琢”的法律終于正式出臺。

時任全國人大常委會法工委副主任信春鷹在接受媒體采訪時透露：“在提交人大常委會審議之前，國務院法制辦從2004年7月開始著手食品安全法的立法起草工作，所以這部法律應該說是五年磨一劍，磨了很久，因為它太重大，它涉及的問題關系到每一個公民……”

因為“涉及每一個公民”，所以，這部法律的誕生，吸收了大量“人民的呼聲”。從2007年12月進入立法程序到2009年2月順利出臺，15個月的立法過程中，食品安全法草案幾易其稿，全國人大常委會四次審議通過，經歷了多次修改和完善。

全國人大法律委員會先后召開了7次會議，對食品安全法草案進行逐條審議；全國人大教科文衛委員會召開了兩次會議，對食品安全法草案進行審議；全國人大常委會組織了13次立法調研活動；全文公布法律草案征求意見后，全國人大常委會法工委曾向31個省、自治區、直轄市，27個省會市，18個較大的市，4個經濟特區，28個國家部委，6個社會團體，16個高等院校和法學研究所以及最高法院、最高檢察院、中央軍委法制局等單位征求意見。

這些數字，清楚地記載了食品安全法“開門立法”的腳步，最大范圍吸納了社會各界的意見和建議，為這部與所有人都息息相關的法律刻上了“民主”的印記。

順應民意 呼聲中修訂完善

2010年2月，國務院按照食品安全法預設的規定，正式成立了食品安全委員會，食品安全由此提升到了高層統攬、協調的層次。食品安全法頒布實行的幾年來，配套法規規章、食品安全標準等制度建設快速推進。

然而，五年的執法歷程，雖然在食品安全領域有著一定的收獲，但不可否認的是，被公眾寄予厚望的食品安全法，并未從根本上帶來“舌尖上的安全”。國家食品安全形勢依然嚴峻。新法實施后接踵而至的瘦肉精、地溝油、鎘大米等等，成為繼“三鹿奶粉”事件后又一批食品安全危機新樣本。

這些危機不僅又一次挑戰了百姓對食品安全的信任，也考驗著政府的決心。全國人大代表和社會各方建議修改食品安全法的呼聲不斷。全國人大教科文衛委在當時提交常委會會議審議的報告中說道，僅第十二屆全國人大以來，全國人大代表就提出了13件關于修改食品安全法的議案，強烈要求修法。食品安全法實施僅僅五年即進行“大修”，這在中國立法史上并不多見。

2013年10月，原國家食品藥品監督管理總局向國務院報送了食品安全法修訂草案送審稿，并向社會公開征集意見，共收到5600多條意見，有效文字高達84萬字。由此可見，公眾對食品安全法的關切度非常之高。

2014年全國兩會期間，李克強總理作政府工作報告時，連用三個“最嚴”表明了政府治理食品安全問題的立場：“要用最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，切實保障‘舌尖上的安全’”。

2014年6月23日，“預熱”后的食品安全法修訂草案，正式提交十二屆全國人大常委會第九次會議初審。

2015年4月24日，食品安全法修訂草案在兩次審議、三易其稿后，于十二屆全國人大常委會第十四次會議表決通過。與舊法相比，新修訂的食品安全法在篇幅和內容上均有大幅擴展——條款從104條增加至154條，字數從1.5萬字增加至將近3萬字。

尤為重要的是，修訂后的食品安全法立足預防為主、風險管理、全程控制、社會共治的原則，建立了一系列更加科學、嚴格的監管制度，因而贏得了“史上最嚴食安法”的稱號。一些與民生息息相關、百姓呼聲最高的問題，都在新修訂的法律中有了一一回應。這次修法很多方面都擊中了食品安全的痛點，又一次把準了社會期許的脈搏。

然而，修訂中的食品安全法并非一帆風順，在審議過程中，先進理念和現實國情的碰撞成為爭議焦點。

加強對農藥的管理，是食品安全領域繞不開的問題。劇毒、高毒農藥的使用是第二次審議中的熱議問題。有的常委會委員提出，法律應明確規定國家禁止生產、銷售和使用劇毒、高毒農藥，鼓勵使用高效低毒農藥。

而農業部提出，當前全面淘汰尚不可行，全面禁用并不利于農業生產和糧食安全，有些病蟲害防治還缺乏有效的替代低毒農藥，針對暴發性病蟲害也還需要儲備適量的劇毒、高毒農藥用于應急處置。而且有些高毒農藥降解快、殘留低，只要嚴格按照規定使用，不影響農產品質量安全，國際上一些發達國家也沒有完全禁止使用這類農藥。而且，推廣低毒農藥與禁用高毒農藥,對于農民來說也意味著高成本、高投入。

面對各方博弈，立法機關在聽取多方聲音、平衡多方利益之后，將規定修改為：國家對農藥的使用實行嚴格的管理制度，加快淘汰劇毒、高毒、高殘留農藥，推動代替產品的研發和應用，鼓勵使用高效低毒低殘留農藥。禁止將劇毒、高毒農藥用于蔬菜、瓜果、茶葉和中草藥材等國家規定的農作物。違法使用劇毒、高毒農藥的，可以由公安機關處以行政拘留。

雖然，最終確定的一些條款仍存在著“待完善”的未來，但是，對這些“爭議”和“碰撞”的吸納，充分體現了我國立法正在朝著民主、開放的方向穩步前進。

不管是食品安全法的誕生，還是實施中的修訂，因為這部法律與百姓息息相關，所以其立法過程也極具民主色彩。開門立法、問法于民，從基層民聲到國家大法，立法者的“民本”情懷貫穿了這部法律出臺的全過程。

相關鏈接：

1952年出版《食物成分表》，提出膳食營養素需要量推薦標準。

1953年《清涼飲食物管理暫行辦法》頒布。

1955年，衛生部、中華全國總工會聯合發布《食堂衛生管理暫行辦法》。

1959年，《關于肉品衛生檢驗試行規程》頒發，在全國范圍內把肉品檢驗納入統一規程。

1960年，國務院批轉《食用染料管理辦法》，規定只允許使用5種（莧菜紅、胭脂紅、檸檬黃、蘇丹黃、靛）合成色素。

1965年，國務院批轉《食品衛生管理試行條例》。

1983年，《中華人民共和國食品衛生法(試行)》試行。

1995年，《中華人民共和國食品衛生法》正式施行。

2006年，修訂食品衛生法被列入年度立法計劃。

2007年，食品安全法草案首次提請全國人大常委會審議。

2008年，食品安全法草案征求意見稿公布。

2009年，食品安全法在十一屆全國人大常委會第七次會議上高票通過，并于6月1日正式施行。食品衛生法同時廢止。

2013年，最高法、最高檢發布《關于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》，加大對危害食品安全犯罪的打擊力度。

2013年，食品安全法修訂草案送審稿公開征求意見。在此基礎上形成的修訂草案經國務院第47次常務會議討論通過。

2014年6月，食品安全法首次大修，并提交全國人大常委會一審。12月，食品安全法修訂草案提交全國人大常委會二審。

2015年4月20日，食品安全法修訂草案提交全國人大常委會三審。4月24日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議通過。

2018年12月29日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議對《中華人民共和國食品安全法》進行 修正。