電子商務法：橫跨兩屆人大的立法范例

本社記者 張志然

>>2018年8月27日下午，十三屆全國人大常委會第五次會議在北京人民大會堂舉行。會議聽取關于電子商務法草案審議結果的報告。 中國新聞圖片網供圖

《中華人民共和國電子商務法》（以下簡稱“電子商務法”），歷經兩屆全國人大常委會四次審議、三次公開征求意見，歷時五年出臺，自啟動立法以來就備受關注。

電子商務法的立法過程中，有怎樣民主立法的閃光點？讓我們一起來了解。

如何立法

電子商務法是政府調整企業和個人以數據電文為交易手段，通過信息網絡所產生的，因交易形式所引起的各種商事交易關系，以及與這種商事交易關系密切相關的社會關系、政府管理關系的法律規范的總稱。

近年來，我國電子商務迅速發展，在轉方式、調結構、穩增長、促就業、惠民生等方面發揮了重要作用。“十二五”期間，電子商務年均增長速度超過30%。2015年，我國電子商務交易額超過20萬億元；網絡零售額3.88萬億元，其中實物商品網上零售額3.23萬億元，占社會消費品零售總額的比重達到10.8%；電子商務交易市場規模躍居全球第一；電子商務就業人員達2690萬人；互聯網對中國經濟增長的貢獻率達到7%。近年來，許多全國人大代表也提出議案和建議，希望加快電子商務立法。

據了解，2013年12月，全國人大財政經濟委員會牽頭開展電子商務立法工作，組織成立由國務院十二個部門參加的電子商務法起草組。在起草過程中，廣泛吸納地方人大、院校專家、部分電商企業和行業協會，共同參與起草工作。

起草組成立后，對電子商務現有法律法規進行了梳理，選定電子商務立法十六方面重點課題進行研究，形成三十多份研究報告。在課題研究基礎上，電子商務相關部門、地方人大、高校、電商企業、行業協會等密切合作，形成四份電子商務法立法大綱和兩個版本的草案建議稿。

起草組把廣泛聽取意見貫穿于起草的全過程，通過專題調研、座談會、研討會等多種形式，充分聽取各方面意見。認真研究梳理、充分借鑒國際組織和主要國家的經驗做法，先后召開兩次國際研討會，邀請聯合國貿易法委員會及美國、歐盟、日本、新加坡等國和組織專家，結合我國電子商務立法工作進行了專題研討。

草案建議稿整合形成草案初稿后，經征求國務院有關部門的意見，反復研究修改，形成草案討論稿。

2016年4月29日，電子商務法起草領導小組會議討論并原則同意草案。此后，將草案發到各省區市人大財經委，廣泛聽取當地有關部門、企業、專家特別是全國人大代表、地方人大代表的意見，根據各地意見對草案進行了修改完善。

2016年7月19日，全國人大財政經濟委員會召開第49次全體會議，審議并原則通過草案，之后根據委員們意見進行了修改。此后，全國人大常委會辦公廳發函國務院辦公廳征求國務院各部門的意見，全國人大財政經濟委員會根據61個部門反饋的188條意見進行修改完善，采納139條，并按照全國人大常委會法工委審核意見對重點問題進行了協調和修改，形成目前的草案。

“電子商務法堅持以人民為中心的發展思想，將人民的安全放在第一位，對保障人民人身安全做了非常具體的規定。”全國人大常委會法工委經濟法室副主任楊合慶在接受媒體采訪時介紹，一方面法律從電子商務經營者義務的角度提出要求，比如規定電子商務經營者銷售商品或者提供的服務應當符合保障人身安全的要求；另一方面，如果消費者受到了人身上的損害，電子商務法則規定了嚴格的法律責任。

何以立法

根據立法法，我國的法律在立法過程中一般是經過三審。而電子商務法草案在全國人大常委會上整整經歷了四次審議、三次向社會公開征求意見，才最終付諸表決。

縱觀這四次審議，我們可以看到，每次審議發生的一些變化：

肖懷遠委員說，相較于草案二審稿，草案三審稿進一步強化了電子商務經營者特別是電子商務平臺經營者的義務，并完善了電子商務爭議處理等方面的內容。全國人大財政經濟委員會委員騫芳莉表示，草案三審稿聚焦近年來電子商務領域的熱點問題，很好地回應了社會各界對這些熱點的關注。共享單車等企業的興起，使得押金返還難成為一個突出的問題，而三審稿增加了對押金問題的相關規定。

韓曉武委員說，草案三審稿對個人信息保護已進行了修改，但總體來看，還需要進一步完善相關監管和制約機制，在可操作性上進一步下功夫，尤其是在公民維權、起訴、索賠等制度設計方面，應該有更加明確具體的規定。

而相較于電子商務法草案三審稿，四審稿對平臺經營者責任承擔方式、電子商務綠色發展、跨境電商法律適用、商品和服務交付有關規定等內容作了修改。

那么為何電商法立法過程更為漫長？

“電子商務法和其他法律相比很復雜，涉及面廣、規模大，而且作為新生事物其發展日新月異，很多事看不準。” 全國人大財經委副主任委員、電子商務法起草組副組長尹中卿在采訪中表示，在這種情況下，立法機關起草過程的確比較慎重。

事實上，面對復雜艱巨的立法任務，充分發揮人大在立法中的主導作用，是電子商務法最終能夠順利出臺的關鍵。

尹中卿指出，整個電子商務法起草和審議過程，比較好地體現了十八屆四中全會對關于加強人大對立法工作組織協調，發揮人大有關專門委員會和工作委員會的主導作用。同時也很好地貫徹了科學立法、民主立法、依法立法。法律草案的起草和審議過程廣泛地聽取了各方意見，在審議、探討過程中取得更多的共識，使草案具有更多的可操作性。因此，電子商務法的立法過程值得總結。

回顧此次立法過程，尹中卿總結了三個特點。

一是，這是一部由全國人大財經委員會牽頭起草的法律。由全國人大專門委員會來牽頭起草法律草案具有優勢。在起草過程中，我們廣泛吸收了行業協會、專家學者以及地方的電子商務示范城市一起從事這項工作，先搞專題調研，然后分頭起草大綱，再分頭起草草案，最后再合并。可以說充分地調動了方方面面的積極性，這樣才能使這部法律草案比較快地起草出來。

二是在審議中充分發揚民主，廣泛聽取意見。一部法律四次審議，三次公開征求意見，這是少有的，充分聽取了社會方方面面的意見，尤其是廣大消費者的意見。雖然各方意見在整個修改過程中一直在磨合，但最后怎么改，依照法律程序由全國人大有關專門委員會和在常委會審議的時候來修改。

三是根據科學立法的要求，對草案進行廣泛的修改，包括召開過兩次國際研討會。

中央網信辦相關負責人評價此次立法時也曾經表示，電子商務法的制定出臺，先后經過四次審議，其間廣泛征求各方意見，充分調研論證，主要制度安排日趨完善，兼顧了公平公正和現實可行，貫徹了科學立法、民主立法、依法立法的立法要求，體現了以良法促進發展、保障善治的立法意圖。

值得注意的是，有觀點認為，在電子商務法草案四次審議過程中，一些電商平臺、互聯網企業積極奔走，立法過程中充滿了博弈。

合同訂立環節，藝興公司部門經理、法務部未對合同進行審核。合同履行環節，房租收入主要由業務員收取再上交財務部，公司財務根據備案合同對房租收入進行確認。公司應當在合同訂立階段和履行階段加強內部控制活動。

對此，全國人大財經委曾經回應，電子商務法立法過程中充分聽取社會各方面的意見，“自然也包括電商平臺，對這些意見我們都是歡迎的，也在立法過程中慎重考慮、積極采納。這期間并不存在劇烈的‘博弈’，因為電子商務法整個立法過程都是遵循黨的領導、人大主導、社會共同參與的原則，立法機關完全是秉持客觀中立的態度，對各方面意見都按照是不是符合黨中央大政方針、是不是符合人民群眾期盼、是不是符合立法宗旨來評判。我們要看到，一部法律涉及各方面的人群，他們的利益訴求是不同的，甚至是沖突的，要想讓每一個人都滿意是難以做到的，我們堅持立法初心，堅持客觀中立，做到了科學立法、民主立法、依法立法。據我了解到的情況，這部法得到了社會各界廣泛好評，絕大多數人對這部法是滿意的”。

如何民主

站在專家學者的角度來看電子商務法的立法過程，又是如何民主呢？

全國人大財經委立法專家顧問、北京大學法學院副院長薛軍接受本刊采訪時表示，全國人大財經委作為牽頭部門，從最一開始就非常重視專家、學者在立法草案調研中的作用。全國人大財經委當時委托了北京大學電子商務法研究中心起草學者版本的立法大綱，也委托國家工商總局起草立法大綱，委托地方人大起草立法大綱。通過不同視角的交匯融合，在三個大綱的基礎上形成一個統一的立法大綱。這是民主立法、科學立法的追求。

為此，全國人大財經委歷史上第一次聘任薛軍為人大財經委的立法專家顧問，正式承認學者專家在立法中的重要作用。

薛軍看到，由于立法涉及很多相關主體，在電子商務法的立法過程中，全國人大財經委也特別注重聽取各個方面的聲音。不僅反復、多次地在平臺性的企業如阿里巴巴、京東等公司調研，聽取他們的意見，在有關消費者權益方面，也多次與消費者協會等社會組織召開座談會，聽取意見。此外，還多次召開立法座談會，聽取學界的意見。

電子商務法在立法中及時回應社會關切，這從相關條文的反復修改完善中可以得到證明。楊合慶曾經提到，例如電商平臺對于平臺內經營者的資質資格未盡到審核義務或者對消費者未盡到安全保障義務如何承擔責任的問題，草案修改中一直受到頗多關注。即使在第四次審議中，依然對其展開了進一步的討論：一些常委會委員提出，希望進一步強化電商平臺的責任；還有一些常委會委員提出，考慮到電商平臺對平臺內經營者的資質未盡到審核義務，或者對消費者未盡到安全保障義務的情況比較復雜，需要再根據實際情形依法來具體地認定。最終，憲法和法律委員會經研究向常委會提出了修改建議，改為“依法承擔相應的責任”。

在薛軍看來，通過這種廣泛征求意見的方式，確保立法過程公開透明，能夠公開聽取各方面聲音，也是民主立法的一個重要表現形態。電子商務法的立法主體和涉及的關系比較復雜，所以三次公開征求意見。每個意見都認真研究，是否采納，理由是什么，都有詳細回應，這是很不容易的。這表示我們的立法走出比較小的范圍，走向更多聽取民意的過程。

薛軍說，在立法過程中有一些焦點問題，社會上有比較多反響的會采取不同的處理方法。有的比較成熟的，就可以規定下來，有的還沒把握的，進行一般化的處理，等待實施細則進一步處理。這種不專斷的方式，也是民主立法的一個表現。

在平臺沒有保障義務，是連帶責任還是補充責任，在立法中引發了很大爭議。這是電子商務法第三十八條所涉及的內容。在薛軍看來，電子商務法對這個問題相對靈活處理，也回應了民意。

而關于平臺內的經營者要不要進行市場主體登記的問題，很多平臺都有自己的看法。最后電子商務法第十條對此進行了規定，回應了業界訴求。

尹中卿也曾經以立法中關于“工商登記”的修改舉例。該條從草稿、調研一直到第四次審議都存在多種意見。起初包括國務院有關部門等的意見主張全部登記，但電商平臺和一些經營者認為，一些情況下工商登記沒有必要。通過充分聽取意見，最后在修改中逐漸地把登記作為一般原則，并以“但書”來排除特定情形，直至三審時還加了“零星小額交易活動”也不需要辦登記，“這是立法經過逐步完善的過程”。

作為學者，薛軍感覺到，我們國家立法的公眾參與機會有了很大提升，特別是利益相關方在立法中能夠發出聲音。電子商務法在最后通過之前的立法評估會上，阿里巴巴的馬云還親自參加，這是非常好的做法。立法沒有把持在少數人的手中，完全是公開透明，“開門”立法。

>>2018年12月28日，湖北省宜昌市新華書店里銷售的《中華人民共和國電子商務法》讀本。 中國新聞圖片網供圖

2018年8月28日，全國人大常委會第五次會議就電子商務法草案四審稿進行了分組審議。會上，委員和代表們就平臺押金收取、平臺推送服務授權、消費者權益保護等問題的討論較為集中，但總體意見認為電子商務法草案已經較為成熟。

當時有委員指出，中國的電子商務發展迅猛無比，但法律在支持保障電子商務活動、規范相關行為、保障經營者和參與者利益等方面還相對滯后，因此建議電子商務法盡快通過并頒布，一些新情況新問題，可以在施行之后根據發展情況不斷補充完善。

如今人們的生活已經離不開各類電子商務。電子商務豐富人們生活的同時，也非常需要這樣一部法律來進行約束，電子商務法可謂應運而生。

電子商務法橫跨了第十二屆、第十三屆人大，算是一個很有特點的民主立法樣本。因為涉及主體多，利益沖突多，通過不斷的民主立法協調才趨于平衡。希望未來能夠有更多這樣民主立法的成果，給國家的法治事業增光添彩。

相關鏈接：

2000年12月，全國人大常委會審議通過了《關于維護互聯網安全的決定》；2004年8月，通過了《電子簽名法》；2012年12月，通過了《關于加強網絡信息保護的決定》。

2013年12月7日，全國人大常委會在人民大會堂上召開了電子商務法第一次起草組的會議，正式啟動了電子商務法的立法進程。12月27日，全國人大財經委在人民大會堂召開電子商務法起草組成立暨第一次全體會議，正式啟動電子商務法立法工作。根據十二屆全國人大常委會立法規劃，電子商務法被列入第二類立法項目，即需要抓緊工作，條件成熟時提請常委會審議的法律草案。

2014年11月24日，全國人大常委會召開電子商務法起草組第二次全體會議，就電子商務重大問題和立法大綱進行研討。起草組已經明確提出，電子商務法要以促進發展、規范秩序、維護權益為立法的指導思想。

2015年1月至2016年6月，開展并完成電子商務法草案起草。

2016年3月10日，全國人大財政經濟委員會副主任委員烏日圖透露，電子商務立法已列入十二屆全國人大常委會五年立法規劃，目前法律草案稿已經形成，將盡早提請審議。

2016年12月19日，十二屆全國人大常委會第二十五次會議上，全國人大財政經濟委員會提請審議電子商務法草案。

2016年12月27日至2017年1月26日，電子商務法在中國人大網向全國公開電子商務立法征求意見。

2018年6月19日，電子商務法草案三審稿提請十三屆全國人大常委會第三次會議審議。

2018年8月27日至8月31日舉行的第十三屆全國人大常委會第五次會議對電子商務法草案進行四審。

2018年8月31日，全國人大常委會表決通過電子商務法，其中明確規定：對關系消費者生命健康的商品或者服務，電商平臺經營者對平臺內經營者的資質資格未盡到審核義務，或者對消費者未盡到安全保障義務，造成消費者損害的，依法承擔相應的責任。電商平臺經營者對平臺內經營者侵害消費者合法權益行為未采取必要措施，或者對平臺內經營者未盡到資質資格審核義務，或者對消費者未盡到安全保障義務的，由市場監督管理部門責令限期改正，可以處五萬元以上五十萬元以下的罰款；情節嚴重的，責令停業整頓，并處五十萬元以上二百萬元以下的罰款。

2018年8月31日，中華人民共和國主席習近平簽署中華人民共和國主席令（第七號），《中華人民共和國電子商務法》已由中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議于2018年8月31日通過。