物權法：刷新審議次數紀錄的立法樣本

本社記者 王涵

2007年3月16日上午，十屆全國人大五次會議上，近3000名人大代表以2799票贊成、52票反對、37票棄權的表決結果，通過了物權法。

這部歷時13年，經過7次審議的物權法，當時被譽為中國立法史上的“新標桿”，其反復修改、千錘百煉的制定過程，堪稱我國立法工作民主化、科學化的生動寫照。

充分醞釀 七次審議創歷史之最

物權立法的構想萌芽于1993年，這一年，全國人大首次將物權法列入立法規劃。但由于當時中國的經濟體制改革尚未進入深層次，加上有關的學術準備嚴重不足，物權立法還不能落實到實際操作上。

1998年3月，全國人大常委會法制工作委員會成立了民法典研究小組，包括物權法在內的民法典從此走上了“專家立法”的道路。小組分別委托了中國社會科學院法學研究所教授梁慧星和中國人民大學教授王利明承擔物權法草案專家建議稿，兩位中國頂級的物權法專家帶領各自的課題組傾心投入，分別于1999年10月、2000年12月完成了物權法專家建議稿的起草工作，并提交全國人大常委會法工委。通過對兩份草案建議稿的整合，全國人大常委會法工委擬出了物權法草案征求意見稿。

關注我國民主法治建設進程的人，都不會忘了這一天，那就是2002年12月23日，萬眾矚目的民法草案在千呼萬喚中“面世”，在九屆全國人大常委會第三十一次會議上，被首次提請審議，物權法作為其中的一編，也浮出水面。

>>十屆全國人大五次會議第二次主席團會議2007年3月12日在北京人民大會堂舉行，會議聽取和審議全國人大法律委員會關于物權法草案等五個法律草案審議結果的報告，決定將這五個法律草案修改稿提請大會審議。 中國新聞圖片網供圖

民法草案初審后，立法機關意識到，宏大而龐雜的民法不可能一蹴而就，進而轉向了“分編審議、分別通過、最終匯編”的方式。不出人們所料，分量極重、時不我待的物權法，被率先列入十屆全國人大常委會的立法規劃。

物權法草案再次進入審議程序，已經是兩年后的2004年10月。

在這看似“沉寂”的兩年間，立法部門先后深入重慶、吉林、遼寧、安徽、江蘇等地，就草案主要內容廣泛聽取了意見。回京后，又與國務院法制辦、國土資源部、建設部、農業部等與物權制度有關的部門進行座談。2004年7月、8月，全國人大常委會法工委分別召開法院系統和專家的研討會，充分聽取了他們的意見。在此基礎上，法工委對民法草案第二編物權法進行了修改完善，形成了共有5編、22章、297條的物權法草案。

2004年3月，憲法修正案加大了對私有財產權的保護力度，并首次明確宣布：“公民的合法的私有財產不受侵犯。”公眾似乎對亮相二審的物權法草案有了更高的期待，而人們關注的焦點，也集中于物權法如何落實憲法權利、保護公民私產。

不負眾望，進入二審程序的物權法草案的確作出了不少改進。對于所有權規定的前后變化，在那個時代，可以稱為“歷史性的進步”。在物權法草案初審稿中，將國家所有權、集體所有權、私人所有權分別列專章規定，“國家”“集體”的規定也遠遠多于“私人”。但在二審稿中，國家、集體和私人所有權已統一納入一章，“公強私弱”的傾向大為改善。

對于農村集體所有權這樣的公有財產，物權法草案注入了更多的民主要素，以保障每一位村民的切身權益。雖然農村集體所有權名為“集體所有”，但實則為某些村干部把持，擅自處理、侵吞的行徑已不足為奇。因此，物權法草案二審稿中明確規定：“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體的成員集體所有。”草案同時增加規定，土地承包、承包地調整、征地后的土地補償費分配等涉及村民切身利益的重大事項，必須經過三分之二的村民或村民代表同意。這些保護農民合法物權的重要條款，被著名法學家江平稱贊為“物權法的一個亮點”。

2005年6月，物權法草案進入三審程序。進一步修改后的物權法草案同半年前審議的草案相比，已經做了“全新改版”：刪除2章、61條，增加33條。新草案主要作了10個方面的修改。細心的人不難發現，與大規模宣示各種權利的二審稿相比，三審稿更注重對權利細節的改進和完善。

一些積累已久的難題，也在這次解決，其中最典型的就是登記機構問題。此前，不動產登記機構多達六七家，浪費資源、增加當事人負擔的弊端顯而易見，物權法制定過程中，關于統一登記機構的呼聲一直很強烈，相比初審、二審時的“忽略”，三審草案終于作出了統一不動產登記機構的決斷。

這部法律草案第四次提請審議是在2005年10月22日舉行的十屆全國人大常委會第十八次會議上。

物權法并沒有像大眾預期的那樣，四審之后在全國人代會上通過，而是推遲到了2007年，這中間，又進行了三次審議。對于一些爭議巨大的焦點問題，立法機關采取了召開座談會、立法論證會、各地調研等多種方式。有人統計過，在物權法草案審議過程中，立法機關召開的各種座談會就多達一百多次。

超常規的審議歷程，不僅反映了物權立法本身的復雜和艱難，更重要的是，標志著一種更為理性的立法理念逐漸生長起來。

事實上，從2002年進入初審程序后，物權法草案從學者最為關心的公私財產能否平等保護等宏大話題，到百姓牽腸掛肚的小區車位歸屬、征收拆遷補償、宅基地能否轉讓等民生問題，物權法草案的每個細節都遭遇了紛爭不止的辯論。對于其中的制度設計，甚至有學者批評其有違憲之嫌，曾掀起不小的爭議。對于這些現象，時任全國人大常委會法工委民法室主任姚紅表示：“立法過程中的不同意見是正常現象，對于正確的意見，草案修改過程中能吸收的都要吸收，至于不那么正確的意見，也可以促使我們對這些問題進行更深入的思考。”

在四年多時間里，全國人大常委會的每一次審議，都是回應社會爭議、謀求各方共識、平衡不同訴求的過程，正是通過一個個反復斟酌的決斷、一次次不斷深入的審議，推動法律草案不斷走向完善。

從單部法律來說，物權法的審議次數之多創下了中國立法史之最，在物權法中，立法民主化不僅局限于一條一章，而是貫穿于立法的全過程。

開門立法 40天收到意見11543件

2005年7月10日，就是三審結束后不久，全國人大常委會辦公廳全文發布了物權法草案，面向社會征求意見。在這之前，只有憲法、香港特別行政區基本法、婚姻法等11部法律出臺面向社會征求過意見。

這場吸引全民目光的“開門立法”運動，成為2005年度最重大的公共事件之一。民調顯示，那年夏天，“物權法”與“超女”“麥莎”（一場臺風的名稱）成為席卷了整個夏天的三大焦點。

雖然物權法早已在學界掀起了一股浪潮，但是老百姓對什么是“物權”依然很茫然。極具黑色幽默的一個故事是，一位北京市民在接受街頭調查時，如此真誠地“解釋”物權：“人有人權，物權就是物的權利唄，我說最近我的電腦怎么老死機呢，敢情跟我鬧物權呢！”顯然，物權立法在中國還缺乏社會認知。

要征求意見，首先得讓老百姓知情。在立法機關的協調下，關于物權法草案的宣傳鋪天蓋地，新聞媒體紛紛行動起來，報紙開設專欄，電視、網絡等做專題。針對一些群眾反映的“法律草案專業術語太多，看不懂”的問題，法工委還專門組織物權法專家在媒體上對所涉及的基本概念進行專業講解。“看得懂條文，才提得出意見。”一位法工委的同志曾面對媒體時表示。

從國人普遍不知“物權”為何物，到全民參與物權制度設計，物權法創造了中國立法史上的奇跡。一石激起千層浪，草案公布短短40天，就收到了意見共11543件。

在征集到的1萬多件意見中，有一份很特別，來自一名視障患者。

2005年的一天，從中央人民廣播電臺中國之聲的廣播里，孫東聽到物權法草案向全國公布，征求民眾的意見。

雖然孫東自從生了一場大病之后，失去了“光明”，無法像以前一樣正常的閱讀和書寫，但他經常拉著母親給自己讀書讀報，孫東會一邊聽一邊思考。

那天，孫東聽到物權法征求意見的廣播后，萌生了一個想法：“制定一部高質量的可操作性強的法律，關系到我們每個公民的切身利益，這件事，我必須參與進來。”

于是孫東請來親友，一遍遍為他朗讀草案全文，憑著平時聽廣播和書報的知識積累，晦澀專業的法律術語，孫東竟全部都聽懂了。他用了三天時間，幾經修改，數易其稿，寫成了法律意見書，對物權法草案中涉及的不動產登記等方面的內容提出了15條修改意見。

抱著一絲絲的期待，孫東向法工委寄出了這封盲文信。

立法機構工作人員收到這封一針一針扎出來的盲文信后，很吃驚，時任全國人大常委會法工委行政法室主任李援在接受采訪時表示，確實沒有想到民眾的參與熱情這么高，所提的建議水平也不低，這位特殊的參與者的信他們會珍藏起來，而在立法實踐中，孫東提出的建議，也起了一定作用。

據當時媒體報道，除了這位特殊的參與者，還有一位名叫陳楓的法律工作者的意見也被采納了。

一開始，陳楓由于買房子，跟開發商之間的一些糾紛，對物權法所涉及的內容，頗有發言權。他曾用自己的法律專業知識為業主討說法，對即將出臺的物權法，加倍關注。

陳楓以電子郵件和傳統郵件的方式，共向立法機關發出了三封建議信，而自己對車庫所屬權問題的建議，在幾個月后公布的修改意見中，得到了體現。“我沒想到我的建議會被采納，全國人大法工委的同志還給我打過電話，對我的建議表示贊賞。”陳楓曾面對媒體記者略帶驕傲地說。

除此之外，參與者中還有一位81歲的離休老干部，老人對草案中的不動產登記、建筑用地使用權等提出了二十多條意見，還將草案原文、修改理由、修改意見制作成表格形成對比，一目了然。

中國物權立法，也吸引了外國專家的關注，據媒體報道，德國漢堡哥廷根大學法學教授門策爾博士專門從德國寄來對物權法草案的修改意見，并從西方立法實踐的角度對完善征收征用制度提出了具體的建議。

在這次公開征求意見活動中，提意見人員的身份構成多樣，既有人大及政府的工作人員、法官、檢察官、律師、法學教學研究單位的教師等專業人士，也有工人、農民、商人以及自由職業者；既有國內的群眾，也有國外的留學人員和外國人士；既有在崗工作的人員，也有離退休人員和中學生；既有以個人名義提出意見的，也有一些如司法部門和法學教研機構以單位的名義提出意見的。

法工委對收到的所有意見進行了詳細的梳理、歸納和分析。群眾最關注的問題包括了：國家、集體和私人所有權的規定如何完善；如何規定建筑物區分所有權；如何保護被征收征用人的合法權益；農村宅基地能否轉讓等等。

對于收到的意見，立法機關也高度重視，很多都被吸納到了最后的法律草案里。王利明教授曾在接受采訪時表示，在2005年7月10日公布的草案中，沒有區分住宅用地和非住宅用地，統一規定凡是土地使用權到期，都應該去申請延長。在征求意見時，很多老百姓提出申請延長，政府批不批也說不定，這樣，公民的房屋所有權就得不到保護。對此，很多來信建議自動延期。后來修改的草案中也吸收了這條建議，規定住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期，充分保護了公民的房屋所有權。

精雕細琢 大會修改七十多處

第十屆全國人大五次會議定于2007年3月5日開幕，3月16日結束，比往年會期延長一天，這是為大會代表們充分討論物權法草案和企業所得稅法草案所做的特殊安排。

據了解，其實根據全國人大常委會的安排，代表們在大會召開前兩個月就拿到了物權法草案，提前研讀。全國人大常委會辦公廳還將物權法草案有關講解材料，包括文字材料和音像光盤發到各地，并從法工委等部門選派專家組成多支講解隊伍分赴各地，向代表作具體講解，參加代表討論，回答代表提出的問題，協助代表了解和把握這部法律草案的基本精神和主要內容，以便為大會審議這一草案做好準備。

3月8日，物權法草案在經歷13年起草、7次審議之后，進入最高國家立法機關審議階段。近3000名全國人大代表認真審議了物權法草案，表示肯定的同時，提出了一些修改意見。10日，全國人大法律委員會對草案進行審議，對代表們提出的意見逐條研究，對草案作出了70多處修改。

在12日召開的全國人大五次會議主席團二次會議上，楊景宇向會議作了物權法草案審議結果的報告。

>>物權法草案與百姓生活息息相關，它的出臺進一步保護了私人的財產權，從而推動生產力的極大提高。 中國新聞圖片網供圖

這一次對物權法草作較為重要的修改有六處，其中有一條修改為“造成不動產或者動產毀損的，權利人可以請求修理、重作、更換或者恢復原狀”，比原稿增加了“或者恢復原狀”幾個字。

楊景宇說，有的代表提出，“修理、重作、更換”主要適用于對動產造成損害的補救，對不動產造成的損害，有些是難以修理、重作、更換的，比如對污染農田所造成的損害，只能要求損害人予以恢復原狀，而不可能修理、重作、更換。

據楊景宇解釋，有些代表還對草案提出了一些其他修改意見。法律委員會研究認為，其中有些問題需要通過制定或者修改有關法律、法規加以解決；有些問題在草案修改過程中已經反復作過研究，對草案以不再修改為妥；有些問題需要經過實踐，總結經驗，再作研究。

草案在充分吸納各方意見的基礎上幾經修改，越改越好，已趨于成熟。

3月16日，時間定格在那一刻，物權法高票表決通過，于2007年10月1日，正式走進人們的生活。

縱觀物權法的誕生之路，歷時13年，經歷7次審議，從“物權”概念的啟蒙到全民參與，從激烈爭論到凝聚共識，這部凝聚了集體智慧的法律，無疑是我國民主法治建設最好的證明，在中國立法史上，具有里程碑式的意義。

相關鏈接：

1993年，八屆全國人大常委會首次將物權法列入立法計劃，但因經濟體制改革正在深入及理論研究不足，當時立法條件并不成熟。

1998年3月，受全國人大常委會法工委委托，江平、王家福等9位法學專家成立民法起草工作小組，包括物權法在內的民法典，開始正式提上議事日程。

1999年10月，梁慧星教授領銜的中國社會科學院法學研究所完成了物權法草案建議稿。2000年12月，中國人民大學教授王利明領導的課題組，亦完成了一份物權法草案建議稿。

2001年年底，在“社科院草案”與“人民大學草案”的基礎上，全國人大常委會法工委擬定了物權法草案征求意見稿，并下發有關方面征求意見。

2002年12月，由物權法等9編內容組成的民法草案提請九屆全國人大常委會一審，此次審議被視為物權法草案的初審。此后，民法典草案由“捆綁式審議”改為“分別審議”，物權法草案排在最優先的位置。

2004年10月，物權法草案提請十屆全國人大常委會二審，私產保護受到高度重視，豐富了公眾關注的建筑物區分所有權等內容。

2005年6月，物權法草案三審，重點解決物權法急需規范的現實問題，對不動產登記制度、征收制度等做出了重大改進，并對草案進行了一些通俗化改造。

2005年7月10日至8月20日，物權法草案公開征求意見，全國人大常委會法工委隨后歸納出意見比較集中的10個問題。

2005年9月，物權法草案四審，對征收征用、擔保物權等一系列問題做出進一步修改。

2006年8月，物權法草案五審，進一步明確國家經濟制度、強調平等保護的原則，并加大對國有資產的保護力度，物權法制定自此進入攻堅階段。

2006年10月，物權法草案六審，對城市住宅用地續期，小區車位、車庫歸屬等關涉百姓切身利益的熱點問題作了進一步完善。

2006年12月，物權法草案七審，除進一步完善城鎮集體財產歸屬、農村土地承包期等涉及國計民生的規定外，還對農村宅基地能否轉讓等爭執焦點做出了最后安排，并決定提請全國人代會審議。

2007年3月16日，十屆全國人大第五次會議審議并通過物權法。