憲法：開民主立法“先聲”的立法實踐

本社記者 李蒙

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習近平總書記指出，依法治國，首先是依憲治國；依法執政，關鍵是依憲執政。

憲法是一個國家的根本大法，新中國憲法除了1949年9月頒布的具有臨時憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》（以下簡稱《共同綱領》），一共有四部憲法，稱為“五四憲法”“七五憲法”“七八憲法”和“八二憲法”。“八二憲法”在1982年制定后，又經過1988年、1993年、1999年、2004年和2018年五次修訂，形成了52條修正案。2018年第五次修訂后的“八二憲法”是現在施行的憲法。

從《共同綱領》的制定開始，新中國憲法的制定過程雖然有“七五憲法”“七八憲法”走過的一段彎路，總體說來是個民主立法、科學立法和隨著時代發展不斷完善的過程，是黨的領導、人民當家做主和依法治國不斷完善的過程，也是這三者之間的關系如何有機統一的不斷完善過程。

“五四憲法”：1.5億人參與討論

1952年年底，我國經濟建設水平從戰亂中基本得到恢復并快速增長，開始了第一個五年計劃并系統地實行國家的社會主義工業化和對農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造，召開全國人民代表大會并制定憲法的條件已經成熟。1952年12月24日，在第一屆全國政協常委會第四十三次會議上，周恩來代表中國共產黨提議起草憲法，政協通過了這一提議。1953年1月13日，中央人民政府委員會第二十次會議決定由毛澤東等三十余人組成憲法起草委員會。

1953年年底，毛澤東帶領中共中央憲法初稿領導小組核心起草小組成員胡喬木和田家英等人南下杭州，在北山路84號大院30號樓里，用77個日夜完成了新中國第一部憲法草案初稿。

初稿的每一條都送到北京經中央政治局反復討論修改過。1954年3月9日初稿完成后，又征詢非中共黨員的憲法起草委員會委員的意見，形成了3月下旬召開的憲法起草委員會第一次全體會議的憲法草案（初稿）。1954年3月23日到6月11日，憲法起草委員會召開了7次全體會議，討論修改完善憲法草案（初稿）。

6月14日，中央人民政府委員會決定，向全民公布《中華人民共和國憲法》（草案），征求全國人民意見。草案一經公布，得到廣泛的學習、宣傳和討論，全民參加討論的有1.5億人。同時，各省、市、縣和一部分鄉、鎮還普遍召開人民代表大會會議，討論憲法草案。

從6月15日至9月10日，在歷時近三個月的討論中，全國人民對憲法草案提出修改補充意見，經整理后共計118萬多條，憲法起草委員會進行了歸納分類，刊印成16冊《全民討論意見匯編》。憲法修改小組根據討論意見對憲法草案進行了修改完善。9月9日，中央人民政府委員會會議討論通過了憲法草案，并決定提交全國人民代表大會審議通過。

“五四憲法”是一部向全民公開草案進行討論的憲法，其立法過程的民主程度，在人類憲法史上也是不多見的。

>>這是“五四憲法”歷史資料陳列館北山街館區展出的“五四憲法”中文版和西班牙文版。1953年12月，毛澤東率憲法起草小組成員乘專列離京來杭，在西湖邊用了77個日夜寫就新中國第一部憲法草案初稿。 中國全球圖片總匯供圖

由1226名代表組成的我國第一屆全國人民代表大會于1954年9月15日至28日舉行了第一次會議。9月20日下午，出席會議的1197名代表以無記名投票方式全票通過了憲法。

“五四憲法”分為序言、總綱、國家機構、公民的基本權利和義務以及國旗、國徽、首都等五部分，共106條。

“五四憲法”是新中國誕生后的第一部憲法，將黨領導人民贏得政權后實行的各項基本制度確定了下來，國家政權各機構按照憲法的規定有效組織并運行，廣泛規定了公民的權利和義務，有效地保障了我國社會形態的長期健康發展，社會主義建設事業更加蒸蒸日上。

“八二憲法”:借鑒參考35個國家憲法

“五四憲法”的實施過程經歷過坎坷。

從1957年“反右”開始，憲法的一些規定沒有得到有效實施。特別是1966年“文化大革命”開始后，民主法治建設和社會秩序遭到嚴重破壞，憲法的很多規定被束之高閣。1975年1月第四屆全國人民代表大會通過的“七五憲法”，是在“文革”期間制定的，帶有很深的“左”的烙印，同“五四憲法”比是明顯的倒退。1978年2月第五屆全國人民代表大會第一次會議通過的“七八憲法”，由于受當時歷史條件的限制，還沒有完全徹底糾正“文革”時期各項“左”的路線方針政策，保留了很多“文革”時期的錯誤論斷，很快就不能適應我國經濟社會發展變化的形勢需要。

隨著“撥亂反正”的不斷深入和黨的十一屆三中全會的召開，對憲法的修改再次成為國家政治生活的迫切需要。1980年8月30日，中共中央向五屆全國人大第三次會議主席團提出關于修改憲法和成立憲法修改委員會的建議。9月10日，全國人大通過決議，決定修改憲法，并成立了以葉劍英為主任委員，以宋慶齡、彭真為副主任委員的憲法修改委員會。

從1980年9月憲法修改委員會正式成立，到1982年12月4日五屆全國人大第五次會議通過1982年憲法，歷時兩年零三個月，可以分為三個階段：第一階段是提出憲法修改草案（1980年9月至1982年4月）；第二階段是全民討論（1982年5月至8月）；第三階段是全國人大會議審議通過（1982年11月26日至12月4日）。

“八二憲法”是高度民主的基礎上高度集中的產物。據彭真同志秘書楊景宇回憶，憲法修改委員會秘書處當時做了三件事：一是認真學習、研究黨的十一屆三中全會、六中全會決議和十二大文件，領會、掌握黨對歷史經驗的總結和黨在歷史新時期的路線方針政策。二是廣泛征求意見，首先把“五四憲法”和“七八憲法”發給各部門、各地方、各方面，請他們對這兩部憲法哪些留、哪些刪、哪些改、哪些加，提出意見；與此同時，邀請各方面的人士，包括中央國家機關和民主黨派、人民團體的負責人和專家，開了13次座談會，聽取意見。三是收集、研究35個國家的憲法，還有國民黨的中華民國憲法，用以參考、借鑒。到1982年2月27日，形成了一個交付憲法修改委員會審議的憲法修改草案討論稿。

從討論稿形成到全國人大會議通過憲法，十個月中經過憲法修改委員會四次會議審議，四個月的全民討論，全國人大會議審議，充分發揚民主，反復進行協商，最后形成共識。其中，第二次會議開了九天，經過對討論稿逐章逐節逐條審議，作了較大修改：討論稿共140條，有83條作了修改；序言共11段，修改了10段，增寫了一段。第三次會議開了九天，對修改后的討論稿邊審議邊修改，形成提交全民討論的修改草案。根據全民討論提出的意見，第四次會議開了五天，對修改草案又修改、補充了近百處。

經過五屆全國人大第五次會議分團分組審議，對正式的修改草案再次修改，涉及19條。12月4日，大會全體會議采取無記名投票方式，通過新憲法。當天，參加投票的全國人大代表3040人，贊成的3037票，棄權的3票。

>>1982年12月4日，第五屆全國人大第五次會議通過并公布施行新的《中華人民共和國憲法》。這是新中國成立以來的第四部憲法。這是出席五屆人大五次會議的代表投票表決。 中國全球圖片總匯供圖

“八二憲法”從起草、修改到通過，始終是在中共中央領導下進行的。向全國人大提出對“七八憲法”作比較系統修改的，是中共中央。中央政治局和書記處的全體同志都參加了憲法修改委員會。黨的十一屆三中全會、六中全會和十二大精神得到全國人民擁護，為修改“七八憲法”提供了重要依據。黨中央自始至終對憲法修改工作給予高度重視，中央政治局和書記處專門討論過八次，修改草案每一稿都是中央原則同意的。

黨中央在強調加強領導的同時，始終注意強調改善黨的領導。在全國人大會議通過以前，廣泛征求意見，充分發揚民主，結果不但沒有否定黨的意見，反而補充和完善了黨的意見。“八二憲法”第五條中有一句話“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”，就是在全國人大會議審議過程中由解放軍代表團劉志堅代表提出來的，得到普遍贊同，最后增寫的。

同五四憲法相比，“八二憲法”有幾個鮮明的特點。一是把“堅持黨的領導”等四項基本原則寫入憲法，四項基本原則成為“八二憲法”的總的指導思想。二是切實推進民主，確定把人大代表直接選舉由鄉級擴大到縣級，實行差額選舉。三是進一步擴大了公民基本權利，把“公民的基本權利和義務”一章移到“總綱”后面和“國家機構”前面，從“五四憲法”的19條增加到24條。四是強化了社會主義法制的內容，規定全國人大常委會有權制定法律，國務院可以制定行政法規，地方人大可以制定地方性法規等；還規定全國人大及其常委會監督憲法的實施。

2018年3月11日，十三屆全國人大一次會議在北京人民大會堂舉行第三次全體會議。 中國全球圖片總匯供圖

2018年3月11日，十三屆全國人大一次會議全體會議上，代表投票表決憲法修正案草案。 中國全球圖片總匯供圖

“八二憲法”科學地回答了黨與國家政權的關系，正如彭真同志所指出的：黨的領導是政治思想領導，法律是黨的主張和人民意志的統一，黨本身也必須在憲法和法律的范圍內活動。習近平總書記在2014年9月5日慶祝全國人大成立60周年大會講話中指出，要不斷加強和改善黨的領導，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善于運用民主集中制原則維護黨和國家權威、維護全黨全國團結統一。

憲法修正案：中央全會曾開會專門討論

“八二憲法”制定之后一直施行到現在，確立了我國各族人民的共同意志和根本利益，成為改革開放時期黨和國家的中心工作、基本原則、重大方針、重要政策在國家法制上的最高體現，確保了我國國家政治經濟生活大局的長期穩定，具有重大而深遠的意義。

“八二憲法”通過后，又經過1988年、1993年、1999年、2004年和2018年五次修訂，形成了52條修正案。前四次修訂的主要內容，包括將鄧小平理論，“三個代表”重要思想，社會主義初級階段，中國特色社會主義道路，發展社會主義市場經濟，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，包括勞動者、建設者和愛國者在內的廣泛愛國統一戰線等寫入憲法；將依法治國、建設社會主義法治國家，將國家尊重和保障人權等寫入憲法。

這五次憲法修訂尤其是2018年的第五次修訂，為在國家政治和社會生活中貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想提供了憲法保障；為全面貫徹實施憲法確立的國家根本任務、發展道路、奮斗目標提供了憲法保障；為確保黨的長期執政和國家長治久安提供了憲法保障；為進一步全面推進依法治國提供了憲法保障；為支持和健全人民當家做主提供了憲法保障。

2017年9月29日，習近平總書記主持召開中央政治局會議，決定再次啟動憲法修改工作，成立憲法修改小組。從憲法修改工作啟動之初，習近平總書記就明確要求，必須貫徹科學立法、民主立法、依法立法的要求，充分發揚民主，廣泛凝聚共識。

2017年11月13日，黨中央發出征求對修改憲法部分內容意見的通知，請各地區各部門各方面在精心組織討論、廣泛聽取意見的基礎上提出憲法修改建議。起草和完善期間，習近平總書記多次主持中央政治局常委會會議、中央政治局會議，審議草案稿，為下一階段工作提出要求、指明方向。

首輪征求意見，各地區各部門和黨外人士共提出2639條修改意見。12月12日，中共中央辦公廳發出通知，就黨中央修憲建議草案稿下發黨內一定范圍征求意見。各地區各部門各方面反饋書面報告118份，共提出修改意見230條。

12月15日，習近平總書記主持召開黨外人士座談會，當面聽取各民主黨派中央、全國工商聯負責人和無黨派人士代表的意見和建議。黨外人士提交了書面發言稿10份。座談會上，習近平總書記強調，憲法是人民的憲法，憲法修改要廣察民情、廣納民意、廣聚民智，充分體現人民的意志。

憲法修改小組舉行13次工作班子會議、4次全體會議，對各方面意見和建議匯總梳理、逐一研究。習近平總書記專門要求，對于沒有吸收到黨中央修憲建議里的意見，要一一作出研究。

從各方面提出的數千條建議，到黨中央的21條修憲建議，黨中央慎之又慎，堅持對憲法作部分修改、不作大改，確保憲法的連續性、穩定性、權威性。習近平總書記強調，憲法修改既要順應黨和人民事業發展要求，又要遵循憲法法律發展規律。堅持不作大改，體現出黨中央對憲法的尊重，是堅持依憲執政、依憲治國的題中應有之義。

2018年1月2日至3日，根據黨中央安排，時任全國人大常委會委員長、憲法修改小組組長張德江主持召開4場座談會，分別聽取中央和國家機關有關部門黨委（黨組）負責同志、智庫和專家學者、各省區市人大常委會黨組負責同志對黨中央修憲建議草案稿的意見和建議。與會同志提交書面材料52份。

1月18日至19日，黨的十九屆二中全會期間，黨中央修憲建議草案在充分吸收與會同志的意見和建議，并作進一步修改完善后獲得通過。

用一次中央全會專門討論憲法修改問題，這在我們黨的歷史上還是第一次，充分表明以習近平同志為核心的黨中央對憲法修改的高度重視，對依法治國、依憲治國的高度重視。

1月26日，中共中央向全國人大常委會提出《中國共產黨中央委員會關于修改憲法部分內容的建議》。

1月29日至30日，十二屆全國人大常委會召開第三十二次會議，中共中央政治局常委、憲法修改小組副組長栗戰書受中共中央委托，就黨中央修憲建議向常委會作了說明。會議討論了黨中央修憲建議，全票通過了全國人大常委會關于提請審議憲法修正案草案的議案和憲法修正案草案，決定提請十三屆全國人大一次會議審議。

2018年3月5日上午，受十二屆全國人大常委會委托，時任十二屆全國人大常委會副委員長兼秘書長王晨向大會作關于憲法修正案草案的說明。

出席十二屆全國人大常委會第三十二次會議的全體代表和出席全國政協十三屆一次會議的全國政協委員，都圍繞憲法修正案草案展開了熱烈討論。大家一致表示，堅決擁護黨中央關于憲法修改的決策部署，一致贊同黨中央確定的這次憲法修改的總體要求、原則和修正案草案的各項內容，一致認為修正案草案已經成熟，建議本次會議審議通過。有些代表也提出了一些修改意見，對每一條意見和建議，大會秘書處都作了認真研究并給出回應。

2018年3月11日下午3時許，近3000名全國人大代表表決通過了憲法修正案。

新中國成立70年尤其是改革開放40年，取得了舉世矚目的偉大成就。我國人均國民總收入從1978年的200美元提高到2017年的8690美元，消除貧困已經成為即將于2021年完成的“兩個一百年目標”的第一個。我國建立了世界上規模最大、覆蓋人口最多的社會保障體系，養老、失業、醫療等保險制度基本覆蓋絕大多數人口。公民受教育權和文化權的保障也得到極大提升。這些，都與新中國憲法確立的人民當家做主的主體地位息息相關。

撫今追昔，我們愈加感到，我國憲法的發展史其實就是黨領導人民艱苦奮斗積累正反兩方面經驗的歷史，也是對黨和人民創造的偉大成就和寶貴經驗的及時確認。黨在領導人民制定憲法的過程中，不斷擴大人民民主，對公民的自由和權利作出了越來越充分明確的規定，一步步確立了依法治國、建設社會主義法治國家的基本方略。

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1949年9月29日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議表決通過《中國人民政治協商會議共同綱領》，具有臨時憲法的作用。

1954年9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次會議表決通過第一部《中華人民共和國憲法》，被稱為“五四憲法”。

1975年1月17日，第四屆全國人民代表大會第一次會議表決通過第二部《中華人民共和國憲法》，被稱為“七五憲法”。

1978年3月5日，第五屆全國人民代表大會第一次會議表決通過第三部《中華人民共和國憲法》，被稱為“七八憲法”。

1982年12月4日，第五屆全國人民代表大會第五次會議表決通過第四部《中華人民共和國憲法》，被稱為“八二憲法”。

1988年4月12日，第七屆全國人民代表大會第一次會議表決通過《中華人民共和國憲法修正案》，即第一次修憲。

1993年3月29日，第八屆全國人民代表大會第一次會議表決通過《中華人民共和國憲法修正案》，即第二次修憲。

1999年3月15日，第九屆全國人民代表大會第二次會議表決通過《中華人民共和國憲法修正案》，即第三次修憲。

2004年3月14日，第十屆全國人民代表大會第二次會議表決通過《中華人民共和國憲法修正案》，即第四次修憲。

2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議表決通過《中華人民共和國憲法修正案》，即第五次修憲。