淺析地方政府隱性債務管理存在的問題及對策

馮立陽

摘要：文章基于融資平臺公司進行投融資活動而形成的地方政府隱性債務，分析了其在融資、投資、資金結余管理等環節存在的問題。包括信息化管理水平低導致建設項目、政府債務和公益資產后續管理的不協調;財政部門債務口徑標準不統一，缺乏剛性動態管理，難以滿足實時監管的需要，使得債務與資產數據不準確;現金流預算與融資方式的選擇缺少政府債務管理部門的事前審核，導致通過融資平臺公司取得資金的成本普遍較高。這些問題必將會增加地方政府隱性債務成本，最終轉嫁給地方政府債務和財政負擔。

關鍵詞：政府隱性債務;融資平臺公司;資金管理;信息化管理

目前，地方政府債務主要由三個渠道構成：一是由省級以上財政部門發行的地方政府債券;二是由各級政府部門承擔的直接舉債融資、存量擔保債務、政府救助債務、購買建設工程和物資采購拖欠款項;三是國有企業（含融資平臺公司）舉債融資形成的隱性債務。對于隱性債務的管理，因存在法規政策的諸多限制，始終處于政策法規的邊緣地帶，難以獲得國家財政部的認可，但不可否認，隱性債務在地方政府承擔的債務中占據著較大比例。以遼寧某市為例，隱性債務占該市債務總額的30%左右。所以，做好隱性債務管理，對下一步如何化解地方政府債務具有非常重要的現實意義。

一、融資平臺公司和地方政府隱性債務概述

作為政府隱性債務的投融資主體的國有企業（融資平臺公司），是指由地方政府及其部門和機構所屬事業單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。需要納入政府隱性債務數據統計范圍的債務，主要包括：一是企業承接政府投資項目發生的舉債融資;二是企業為沒有收入的政府公益項目舉債，最終由財政性資金償還的債務;三是由黨委、人大及其常委會、政府及其所屬部門，以擔保、承諾等形式為企業提供擔保形成的舉債融資;四是機關事業單位的國有資產為企業抵押或質押進行的舉債融資;五是企業自主市場化經營進行的舉債融資，比如：發行企業債券。對于隱性債務的具體管理內容，就是對上述事項產生的項目資金流、票據流、信息流、資產流等的數據或者實物進行管理。

二、隱性債務管理存在的問題

首先，在融資、投資、資金結余管理等環節存在的信息化管理水平低的問題，導致建設項目、政府債務和公益資產后續管理的不協調;其次，財政部門債務口徑標準不統一，缺乏剛性動態管理，難以滿足實時監管的需要，存在債務與資產數據不準確、不完整;最后，現金流預算與融資方式選擇，缺少政府債務管理部門的事前審核，導致通過融資平臺公司取得資金的成本普遍較高，將增加地方政府隱性債務資金成本，并最終轉嫁給地方政府債務和財政負擔。

三、解決措施

（一）認真學習并使用好財政部新上線“地方全口徑債務監測系統”

“工欲善其事，必先利其器”，2018年8月，財政部新上線的“地方全口徑債務監測系統”（以下簡稱“監測系統”）首次整合打通了項目、債務和資產等三項重要信息，首次將經過審計的地方政府隱性債務余額納入到政府債務總覽報表中，該“監測系統”管理的填報數據能夠更高效、更準確、更完整，完全可以滿足對政府債務“可見可控”的一般管理需求。

1. 實現了對項目、債務與資產的信息化管理

解決了多年來地方政府債務管理中，存在的單位“借錢不花錢、花錢不管資產”的管理脫節問題，要求融資平臺公司將本單位占有、使用或管理的所有資產信息全部納入監測系統。融資平臺公司隱性債務資金支出事項對應的建設項目形成的項目資產和其他非項目資產，資產情況需要逐項進行填寫。按照經營性質劃分為公益性資產和非公益性資產，目的是：評估債務資金形成的非公益性資產能否變現，能否產生經營性收入，為接下來化解債務提供資金來源。

同時，還增加了使用債務資金建設項目過程的記錄留痕，要求上傳項目名稱、立項審批依據及決策部門、項目地址信息等建設項目的案卷檔案影印件，作用是：以建設項目為起點，進行債務管理，對于違規建設項目，可以進行審計追責。

2. 實現了對隱性債務全面系統地信息化管理

通過“監測系統”數據的填列，全面系統地界定了什么是政府隱性債務，規范統一了政府隱性債務的信息化管理標準。對于融資平臺公司通過舉債籌措的各項債務融資，其資金使用按照穿透式識別原則，凡是用于公益性項目，代替財政性資金償還到期債務本金及利息，使用債務資金形成公益性資產，為政府部門及其機構提供擔保并承擔連帶責任，代替政府部門及其機構償還建設工程欠款，償還政府和社會資本合作模式（PPP）購買服務欠款，為設立政府產業投資基金和專項建設基金而先行投入資金或者提供擔保等形式，均作為隱性債務納入“監測系統”數據填報范圍，構成全口徑政府債務。

“監測系統”可以管理到任何一筆政府債務的詳細信息，比如：債務基本信息、舉債信息、應付利息、償還本金、支付利息罰息、債務資金支出信息和債務化解計劃，從而大大地提高了對政府債務可見可控的精細化管理能力與效率。

“監測系統”按照化解債務資金來源劃分，將化解債務資金主要分為以下七個來源：安排財政資金償還;出讓政府股權以及經營性國有資產權益償還;利用項目結余資金、經營收入償還;合規轉化為企業集團經營性債務;通過借新還舊、展期等方式償還;采取破產重整或清算方式化解;其他方式化解，比如：對上述方式化解后剩余資金缺口，還可采用債權人豁免債務等。都為各級地方政府籌措化解債務所需資金，明確了指導思想，指明了籌措資金方向。

3. 實現了對償債能力的動態監控

監測系統不僅能實現報表單位對外擔保業務和債務轉貸業務的信息化管理，還可以從報表單位財務報表的角度，動態監控報表各單位償債能力的異常變化情況，便于進行預警報告管理。

（二）提高平臺公司管理債務的執行力，強化定期考核管控

融資平臺公司根據上級政府債務管理部門填報“地方全口徑債務監測系統”的新要求，實現對政府債務管理的IT固化、業務支撐和管理落地，規范了建設項目管理、融資管理、債務管理和資產管理工作。在日常管理債務工作中，融資平臺公司要增強內部員工的責任心，認真執行上級政府對債務管理、使用與審計的要求，確保良好的工作執行力，避免發生違法違規業務。對融資綜合成本、資產管理、數據填報等方面的債務管理工作，進行定期考核。同時，將考核結果和薪酬、獎金、晉級掛鉤，有效地激勵全體員工將各項工作優質高效地完成，從而達到降低存量債務管理成本的目的。

（三）以債務資金為核心的計劃管控

每一個優秀的企業都有一個適合自身的現金流管理體系，匹配本企業運轉規律和行業特點，作為融資平臺公司，往往是一種被動式資金管理，即“項目決定資金”，而作為國有企業，則是一種主動式資金管理，即“資金引導業務”的管理模式。決策者需要根據實際情況在上述兩種資金管理模式之間隨時切換管理思路。資金計劃管控的具體做法如下：

首先，要有一個高效運轉的管理機構，在組織架構上，劃分為考核層（集團總部）和執行層（項目公司），在計劃編制過程中，執行層側重于計劃申報與執行，考核層側重于計劃及指標的審核、審批與考核，一個高質量的計劃是建立在充分激勵的基礎之上，同時授予對等的責任和權力，通過深入分析與多次上下博弈，最終確定的目標計劃才是合理的、可執行并且可考核;其次，資金計劃應當覆蓋所有業務、周期和全部現金收支;再次，資金風險管控必須從單一項目開始，必須實行項目資金封閉運行;最后，資金計劃執行過程可以簡單地概括為“計劃—執行—分析—調整—計劃”的循環過程，通過不斷碰撞思想、矛盾分析、解決問題，讓所有業務部門共同參與，推動快速、務實、靈活地定期動態調整現金流計劃。確保項目資金計劃的可執行性，增加資金使用效益，高效服務政府債務管理全局。

再者，要奉行“現金為王”的核心工作主線，定期召開財務、成本、發展部門的業務會議，由集團領導牽頭，統籌資金安排，并作為一項制度堅持，避免業務發展脫離資金實際。不管是成本計劃還是發展計劃，都要服從資金計劃，做到速度服從安全。

（四）標準規范的融資管理

各個項目公司的融資計劃是集團整體資金計劃的組成部分，項目公司融資計劃關系到整個集團的負債水平及負債結構管理。因此加強項目公司融資計劃管理十分必要。首先，制定融資計劃，項目公司一般在項目所在地選擇合作銀行，開展貸款摸底主要是針對資產抵押貸款，充分了解當地情況。項目公司應根據整體融資計劃，在考慮特定風險的基礎上確定融資方案，至少應包含貸款的金融機構、貸款額度、利率、期限、擔保方式、放款計劃等關鍵要素，并在融資合同中體現。具體融資方案是項目放款前最關鍵的管控環節，上級政府債務管理部門應在此環節進行集中授權管理，確保每一筆政府債務均經過上級政府審核批準。因為一旦融資合同簽訂后，項目融資各項要素均固化，后續基本無法變更。另外，項目公司還應了解各金融機構審批環節，按照融資方案重點跟蹤落實，在保證方案可行的基礎上落實時間管理，實現按時、足額完成融資計劃。項目公司對已經發放到賬的貸款，使用“監測系統”進行信息化管理，須嚴格按照資金計劃使用，防范資金支付風險、銀行監管風險，確保項目資金安全。其次，組織融資材料與融資項目推介，主要是加強對項目自身盈利的前景預測，還需保證項目資料的完整性。最后，配合融資擔保和貸后管理，進行項目貸款還本付息、抵押擔保變更、后續資料提供等工作，涵蓋每一筆融資、覆蓋整個融資期間，為項目建設及債務管理提供有力支持。

四、結語

融資平臺公司承擔著大多數地方政府隱性債務的管理工作，因為隱性債務具有融資種類多、信息不透明、群眾難以監督、易誘發系統性金融風險等特點，并且平臺公司自身業務非常復雜，執行層面上它包括融資、投資、地產、商業等屬性。在這個行業里，最需要的就是資金，資金來了就需要全程管理好。所以我們必須厘清管理思路，運用好“監測系統”信息化管理工具，提高管理效率，降低資金成本，這對于化解當前地方政府債務十分重要。

參考文獻：

[1]趙珍.當前融資模式下地方政府隱性債務探析[J].財政科學，2018（02）.

[2]大連萬達商業地產股份有限公司.商業地產投資建設[M].清華大學出版社，2013.

[3]史亞榮，魏楠.甘肅省地方政府債務問題研究[J].甘肅理論學刊，2018（03）.