標準化助力浙江鄉村治理現代化

□郎友興

鄉村治理正進行著“量化”式的轉變與發展，這個“量化”式轉變最為引人注目的是治理“標準化”。浙江各地尤其是“兩山”理論的經驗來源地安吉縣在鄉村治理標準化方面的“經驗”值得關注與研究

浙江是我國較早地實施標準化戰略的省區。早在2007年10月，浙江省政府就制定了《關于加強標準化工作的若干意見》，爾后又相繼出臺了《浙江省標準化管理條例》《浙江省地方標準管理辦法》《浙江省專業標準化技術委員會管理辦法》（TC/SC）等法規規章、標準化工作政策及制度體系，對標準化戰略進行頂層設計和逐層分解。2017年7月，浙江省人民政府印發《浙江省“標準化+”行動計劃》。《行動計劃》明確提出，“探索用標準化手段構筑多元化社會矛盾治理體系，完善預防和化解社會矛盾機制。鼓勵各地將基層社會治理經驗轉化成標準，支持有條件的標準上升為地方標準、國家標準”。

在浙江的諸多案例中，最值得關注的莫過于安吉的《鄉村治理規范》（DB330523）。2018年9月12日,安吉縣發布《鄉村治理工作規范》，這是全國首個系統、綜合、全面的鄉村治理地方標準規范，也是安吉多年來在地方發展與治理方面系列努力的必然結果。安吉縣《鄉村治理工作規范》以鄉村治理“余村經驗”為藍本，構建了“支部帶村、發展強村、民主管村、依法治村、道德潤村、生態美村、平安護村、清廉正村”的“八村治理”路徑主體框架，用11章正文和6個附錄明確了鄉村治理基本原則、組織架構、工作方法、運行流程、負面指標等具體工作要求和16項量化指標。為社會治理最基本單元——行政村如何開展鄉村治理提供了操作化、規范化的標準指導。

鄉村治理“量化”式的轉變：標準化在中國鄉村治理現代化中的意義與價值

相當長時期里，除了經濟外，人們對于政治、社會等領域的描述、評估和考核往往是粗線條，以原則性較強的即應當性的規范來進行，鮮有像經濟測量與評估那樣數量化的指標體系。全球的情況大體如此，不過，進入21世紀以來，國際標準化組織（簡稱“ISO”）的工作重心開始轉向社會治理和公共服務，提出了標準化應“更好地體現人文精神、更注重保護消費者權益、達到提高生活與生命質量和促進人際交往的目的”的工作理念。在此指引下，ISO先后成立了7個社會治理和公共服務方面的標準化技術委員會，涉及安全、環境、城市管理等領域，制定了社會治理和公共服務標準7項，相關技術標準數千余項。中國逐漸地重視社會領域中的標準化問題，將量化式描述、評估手段漸漸引入非經濟領域。引人注目的是，各級黨政機關視量化為一種治理術，并且越來越喜歡用于社會治理之中。2012年8月，國標委同國家發改委等27個部委制定了《社會管理和公共服務標準化工作“十二五”行動綱要》，特別強調要大力開展公共教育、就業服務、社會保險、基本社會服務、公共醫療衛生、人口計生、公共基礎設施管理與服務、公共文化、公共交通、公共安全以及社會公益科技服務等領域的公共服務標準化研究，有針對性地提出了在社會管理和公共服務領域標準化工作的指導思想、工作目標、重點任務和保障措施。

標準是國家治理的基礎性規范，標準化是實現基層治理現代化的重要路徑。總體上說來，治理標準化的作用或功能有三個方面，一是可以推進治理的制度化、規范化、程序化，可以將治理推向量化管理；二是可持續性、可復制及推廣性；三是可操作性，可評價性。事實上，治理標準可以成為評價基層社會治理成效的重要指標。通過標準化方法，科學設置量化的考核指標，制定獎懲換算方法，使得賞罰有度、獎懲分明，能激發基層干部工作的積極性。事實表明，安吉縣通過推進標準化建設，增強了美麗鄉村建設的可操作性和科學性，2018年以安吉縣為主制定的《美麗鄉村建設規范（DB33/T 914-2014）》國家標準榮獲首屆浙江省標準創新重大貢獻獎。

我們可以從正反兩個維度作進一步分析。“正”就是從正向、積極的角度視之，標準化在鄉村治理中的功能與價值表現在三個方面：推進鄉村社會治理法治化，促進鄉村社會治理精細化，從而推動基層社會治理現代化。之所以能夠推進上面的“三化”，原因在于標準化對鄉村治理起到支撐、協調、規范和指導作用。由此，有相關人士甚至指出“制定標準，推進標準化，可能正是基層治理現代化的關鍵處和突破口。”

而“反”主要從解決問題的角度視之，就是說標準化可以解決目前存在于鄉村治理過程中的問題。問題主要有三個方面：第一，盡管從中央到地方、基層，鄉村治理已經形成了諸多的制度、規則和政策、方法，但是，往往是單一的，如黨建的只管黨建，法治的則只注重自己法治層面的設計，多半處于碎片化狀態，沒有形成整體性的治理格局；第二，制度、規則、章程、辦法務虛的多，而可操作性強的少，往往缺乏微觀的、操作層面的規定與事項，因而在實際操作過程中，會出現執行的隨意性、不便操作等問題；第三，治理績效的評估客觀性和科學性不足，很長時間里，基層社會治理的考核、評估與獎懲存在較大隨意性、主觀性，而標準化有助于基層社會治理工作的考核、評估和獎懲的可操作性和科學性。相信通過安吉的《鄉村治理工作規范》的推廣，“兩山”理論發源地的安吉鄉村治理經驗也會在全國各地推廣開來。

除了上面正反維度外，在分析標準化在鄉村治理現代化過程中的作用時需要關注兩點。第一，治理標準化實質上要樹立起“質監意識”，要建立起的是質監系統。標準化即量化。量化是描述社會現象的一種形式，當然首先并基本的意思是指用數量形式表示各種社會情形，并以數據來測量。從技術意義上說，“標準是一種以文件形式發布的統一協定，其中包含可以用來為某一范圍內的活動及其結果制定規則、導則或特性定義的技術規范或者其他精確準則，其目的是確保材料、產品、過程和服務能夠符合需要”。因此，在鄉村治理過程中堅持標準化就是要有質量監督意識的人，并通過建立起質監系統以保證鄉村治理的有效運行。第二，治理標準化的標準具有“擬似法律”之角色。這類似于羅豪才教授所說的“軟法”（soft law）。尤其在基層需要這樣的“軟法”，因為縣鄉兩級沒有立法權，無法制定法律條款，而“標準化”建設可視為基層“立法”的補缺，可以使治理剛性化，扮演準法律、法規即“擬似法律”的角色。“國家治理層面的法律往往原則性較強，在一些領域缺少細化規范，而標準恰恰可以在法律規范不明確時發揮彌補和支撐作用，避免社會規范出現真空地帶。”應該將標準化建設視為社會主義法治建設的重要體現。為此，一是制定鄉村治理標準時要有規范性和程序性，按照國家制定標準的程序要求，經過預研、立項、起草、征求意見、審查、批準、出版、復審等階段制定標準。二是如同法律一樣，標準特別是其中的強制性標準在實施上要具有剛性。此外，需要根據情況與條件的變化與發展適時加以調整與修正，即需要與時俱進。

一個初步的分析：標準化背后的國家意志與價值取向

標準化是一種體現國家意志的規制。“意志”是主體為了達到某種目的而產生的心理狀態。從馬克思主義來看,意志是主體在社會實踐的基礎上自覺地確定目的,并根據目的積極地調節自身力量以掌握一定對象、實現預定目的的精神力量。按照盧梭的說法，所謂國家意志是整個社會的“公意”，是通過對社會成員個別意志的反思而抽象出的普遍意志，而代表這種普遍意志的便是國家。恩格斯指出：“在現代歷史中,國家的意志總的說來是由市民社會的不斷變化的需要，是由某個階級的優勢地位，歸根到底，是由生產力和交換關系的發展決定的。”在基層治理現代化進程中的國家意志就是要讓人民能夠“安居樂業”，即民生得到有力的保障，社會有序。安吉縣的《鄉村治理規范》很好地體現并落實了國家在基層治理上的意志。

明顯地，治理標準化的國家意志背后涵蓋著價值取向，如同公共政策一樣，標準其實內在地具有價值關懷、價值取向。美國學者伊斯頓（David Easton）曾經提出公共政策是“政府對社會價值的權威性分配”的說法。既然是分配，必然涉及的問題便是按照誰的意志來分配，換言之，公共政策所確認的某種分配格局要體現誰的意志？在競爭性分配情境中，要照顧誰的意志？如果在分配過程中不是由政府一方意志所壟斷的話，那么社會意志發揮著何種作用，兩者又是如何互動的？這些問題背后存在著價值取向。事實上，針對標準化，國際標準化組織也曾經指出過，標準必須以促進最佳社會效益為宗旨，這種社會效益的實現取決于其效率價值的實現。涉及到鄉村治理標準化的價值取向，主要有下列兩個方面：

第一，人民為中心的價值取向。黨的十九大報告指出，要把“人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續”確立為我國社會治理的根本目標。這充分彰顯了中國的社會治理是一種具有以人民為中心的價值取向的治理。哈貝馬斯指出：“國家是‘公共權力’機關。它之所以具有公共性，是因為它肩負著為全體公民謀幸福這樣一種使命。”堅持“以人民為中心”的價值取向，要求鄉村治理工作中牢固確立人民利益的至高無上地位，以維護保障人民群眾最關心最直接最現實的利益為導向，不斷滿足人民群眾的良好期望。例如，針對“人民幸福感”，安吉縣出臺的《鄉村治理規范》非常詳細地制定了44個“農民幸福感”變量的因果回路清單。

第二，公正、公平的價值取向。鄉村治理在價值取向上以追求公共利益，實現社會公平、公正為其最根本的價值取向。政府當然有諸種目標如行政效率、社會秩序，但終極的價值目標應該是促進社會的公平正義。正如黨的十九大報告所指出的“不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進社會公平正義，形成有效的社會治理、良好的社會秩序”。尤其中國正處于社會貧富差距拉大、利益矛盾加劇和需求差異加深的轉型期，更需要關注與維護社會的公平性。為此，需要將“社會公平”引入治理標準化之中并且加以充分體現。

兩個前瞻性提醒：警惕治理標準化走向唯技術主義之路，不要丟掉具體問題具體分析的法寶

中國的標準化已經拓展到社會治理領域。在浙江鄉村，鄉村治理正進行著“量化”式的轉變與發展，這個“量化”式轉變最引人注目的就是治理“標準化”。不過，一些提醒并非沒有必要。凡事都有兩面。從策略與推進工作角度來看，中國基層治理正朝著標準化方向前進，因此，對于標準化作任何的肯定、強調都不為過。可是，從前瞻性的角度來提醒下列兩種情況是有必要和有價值的。

第一，警惕治理標準化走向唯技術主義和技術理性之路。標準化常常強調的是“技術理性”和“工具理性”，例如，將市場領域中的成本、收益、效率、競爭等取向引入并滲入鄉村治理領域之中，這本身沒有什么不對，網絡化、信息化、智能化等當然是實現鄉村有效治理尤其標準化的重要手段。但是，過頭了就會走向技術主義，而忽略掉鄉村治理中另一個重要的層面功能因素，如道德、人情。

第二，不要丟掉具體問題具體分析的法寶。標準所強調的是一致性、統一性的方面，可是在轉型期，社會日益分化、多元化，社會群體甚至各村莊的差異化特征日益明顯，為此需要有靈活多變的治理手段與方式，牢記中國共產黨多年來形成并堅持的具體問題具體分析的優良傳統。事實上，中共中央、國務院《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》已經明確地指出，“堅持因地制宜，突出特色。推動各地立足自身資源稟賦、基礎條件、人文特色等實際，確定加強和完善城鄉社區治理的發展思路和推進策略，實現頂層設計和基層實踐有機結合，加快形成既有共性又有特色的城鄉社區治理模式。”統一性與靈活性相結合是有效治理鄉村社會的不二法門。