基層行政事業單位內部控制研究

張麗展

摘要：行政事業單位掌握著社會公共資源，有保護社會資源安全完整、分配公平的義務，這就要求行政事業單位應提高管理經濟活動的水平，具有防控經濟活動風險能力。因此，內控建設的引入非常必要，本文首先介紹了行政事業單位加強內部控制的必要性，然后分析了當前我國行政事業單位內部控制存在的問題，最后提出行政事業單位解決內部控制問題的應對策略。

關鍵詞：行政事業單位;內部控制;研究

內部控制主要是企業為提高會計信息質量，保護資產安全及保證自身業務活動合法例規而進行的一系列控制活動。經過多年的實踐與運用，企業內逐步形成一套行之有效的內控體系，在提高企業經營管理水平，防范企業風險方面均發揮了較好的作用。2012年11月財政部發布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱《內控規范》），并要求行政事業單位自2014年1月1日起開始施行。《內控規范》在行政事業單位的執行標志著我國越來越重視公共機構的科學管理與風險防控，公共機構的管理向制度化、流程化、標準化和科學化方向邁進。

一、行政事業單位加強內部控制的必要性

（一）有利于節約機構運行成本，提高機構運行效率

在我國，行政事業單位是承擔社會公共職能的主體，政府的很多職能需要它們來完成，這一過程中需要消耗大量的資源、產生成本，同時機構龐雜、人員眾多也使機構運行成本居高不下。加強行政事業單位的內部控制管理，通過預算控制，對行政事業單位支出的項目、范圍和標準等進行規范;通過支出管理，將行政事業單位的財務行為限定在法規制度許可的范圍內;強化成本意識，提高辦事效率，督促各行政事業單位合理、節約使用資金，少花錢多辦事，少花錢辦好事。

（二）有利于確保國有資產的安全完整和有效使用

大多數行政事業單位為財政撥款單位，使用財政資金形成與占用了大量的國有資產與資源，極易發生國有資產使用效率低下，保管不善、毀損與價值喪失的情況。有效的內控可以保證國有資產的安全，避免管理上的隨意性，減少對國有資產的浪費，甚至有利于增強資產管理的透明性，彌補管理上的漏洞，提高資產使用效益，實現國有資產的保值增值。

（三）有利于保證經濟活動合法例規、財務信息真實完整

行政事業單位的經濟活動中也存在各種各樣的風險，要實現單位的可持續發展，就要對各類風險進行有效的預防和控制。內控適應了這種需求，是防范風險行之有效的一種方法。它通過風險識別與風險評估，控制與防范風險的發生與成長，強化單位運營的薄弱環節。同時健全的內控，可以保證會計信息的確認、計量與報告的全過程，真實反映單位經濟活動的全貌，并及時防范與糾正會計差錯，保證財務真實可靠。

（四）有利于防范舞弊和預防腐敗，提高社會公共服務的效果

行政事業單位大多行使國家公權力，掌握社會公共資源，在行使權力或進行社會公共資源分配時，無論是對政策理解偏差或是監管不嚴，都容易產生舞弊或腐敗，造成社會公共資源的浪費，降低社會公共服務的效益。建立科學有效的內控，把“權力關進制度的籠子”， 降低人為“自由裁量權”的發揮，才能減少權力的濫用;確保內控不打折扣地實施，才能實現內控目標，達成社會公共服務的效果。

二、當前我國行政事業單位內部控制存在的問題

（一）管理層內控意識淡薄，內控環境較差

內控環境是內控建設的重要載體，直接影響著一個單位內控建設的狀況。《內控規范》第六條規定單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責。因此單位領導層對內控工作的態度直接決定了這個單位內控環境。一方面內控實施的時間不長，很多行政事業單位的領導對其在經濟活動中的重要性認識不足，所謂的負責僅是簽字負責，當然也不太重視內控的建設;另一方面行政事業單位不從事生產經營，也就不存在經營風險與虧損，有的只是做好單位的預算，執行好單位預算，這其中根本不需要預防與控制風險，把好財政資金的關，就是完成了內控。領導層對內控普遍的消極態度直接影響了單位的內控開展，單位各部門也覺得內控工作跟本部門與個人毫無關系，是把簡單的問題復雜化。同時，在機構設置上，大部分行政事業單位都沒有設置獨立的內控職能部門，大多由財務部門組織實施，而且大部分單位認為財政部門布置的工作就應該由單位財務部門完成，單位內部控制變成了財務內部控制，內控的全面性受到了全面的限制，全局工作變成了部門工作，內控環境普遍較差，嚴重阻礙了內控的開展與實施。

（二） 內控制度形式化，內控建設不完善

目前，行政事業單位的內控建設主要依據財政部下發的《行政事業單位內部控制規范》的要求進行，但這個規范總體來講，還是一個指導性文件，對內控建設的全面指導，后續沒有出臺相應的配套指引，這直接導致大多行政事業單位尤其是基層行政事業單位照搬照抄或是直接套用規范的多數內容，額外配以單位的財務管理制度和一些行政管理制度就完成了單位的內控制度，完成了單位的內控建設。這樣的內控建設比較形式化，沒有結合單位的實際情況和業務類型進行必要的分析與設計，適用性和操作性都比較差;也沒有覆蓋到單位所有人員和所有業務環節，違背了內控建設的全面性原則;當然也不會起到防控風險的作用。另外，由于基層行政事業單位人員有限，工作龐雜，內控組織建設一般也只是按照要求成立了內控領導小組，缺乏從事具體工作的內控工作小組。這些因素的存在導致內控建設的普遍不完善。

（三）內控設計不合理，執行不到位

內控要想在行政事業單位管理中發揮作用，必須是有效的。內控有效性包括內控設計的有效性和內控執行的有效性。內控設計的有效性是指內控的設計覆蓋范圍全面、關注了重要風險，且設計風險點準確，應對措施恰當。簡而言之，就是應該有的制度都有，且這些制度符合內控規范要求，從設計角度看，能夠達到控制風險的作用。所謂內部控制執行的有效性是指內部控制能夠按照設計要求嚴格地執行，最終達到了防控風險的目的。沒有科學的設計，就沒有有效的執行;沒有有效的執行，科學的設計只是一紙空文。就目前的情況來看，大多行政事業單位沒有使用內控制度對自身的經濟活動進行管理，究其原因：一是內控設計不合理，沒有對本單位的經濟與業務活動進行深入分析與把控，只是從表面上泛泛地涉及一下;二是內控執行不到位，制度與執行兩層皮，通常各單位做得比較好的就是授權審批控制，其他方面都要弱一些。

（四）內控人才缺乏，專業素質有待提升

相對于企業內控而言，行政事業單位內控實施的時間還不長，對內控工作的重要性理解不深，內控工作的開展效果有限。尤其是基層行政事業單位，編制有限，人手匱乏，基層事務龐雜，主體業務單一，常常一人多職，內控工作更是缺少專業人才。財務人員本身具有一定的專業知識，在會計控制、財產保護方面還能夠較好地勝任，但內控是一項全局工作，涉及業務部門具體風險控制、綜合部門宏觀把控時就顯得心有余力不足。負責內控工作的人員應當是具備財務、計算機、管理與精通單位主體業務的復合型人才，是既有專業勝任能力，又有職業道德修養的人才。

（五）缺少內控監督與評價機制

按照《行政事業單位內部控制規范（試行）》第六十條 單位應當建立健全內部監督制度，明確各相關部門或崗位在內部監督中的職責權限，規定內部監督的程序和要求，對內部控制建立與實施情況進行內部監督檢查和自我評價。內部監督應當與內部控制的建立和實施保持相對獨立。實際上，基層行政事業單位大多沒有內審部門，也沒有聘請會計事務所等外部機構監督的傳統。所以行政事業單位的內控基本沒有內部監督，評價主要是自我評價。而且內控評價多由財務部門來完成，形成了財務部門既負責內控的建立又負責內控的評價，不易保證評價應有的獨立性。

三、行政事業單位內部解決問題的應對策略

（一）增強內控意識，創造良好的內控環境

首先，單位負責人要以身作則，增加對內控知識的學習與了解，提高對內控重要性的認識，推動并重視內控工作的開展。其次，加強對內控的宣傳，糾正行政事業單位內部對內控的態度，創造良好的內控輿論與環境氛圍，引導全單位人員積極學習內控知識、參與內控工作，全員參與、部門聯動、各司其職。第三，確立內控組織機構，即使不能成立專門的內控職能部門，也應明確內控牽頭部門和實施工作小組。牽頭部門應具有較強的溝通、協調能力，在單位具有一定的威信;實施工作小組成員構成應多元化，涉及單位各個部門的人員，這樣不僅有利于內控信息的及時傳遞與交流，也有利于內控工作推廣到單位的各個部門，覆蓋業務的各個環節;形成了上下同心、共同協作的工作局面，才有利于內控目標的實現。

（二）完善內控制度體系，強化制度實施

行政事業單位內控制度主要分為單位層面和業務層面的內控制度，財政部門經過幾年的文件下發和建立健全內控的要求，各單位基本已建立不同程度的內控制度，總體而言單位層面的內控制度要優于業務層面的制度建設。但內控制度的建設不是內部管理制度的簡單相加，各單位應從預算管理、收支管理、政府采購管理、資產管理、建設項目管理與合同管理六個不同的方面加強內控制度建設。尤其是各事業單位，主體業務工作不盡相同，根據本單位職能和經濟活動的特點，對現有制度和工作流程進行梳理，尋找業務環節風險點，進行風險評估，確定風險應對策略，形成針對性強、措施有力的內控制度。單位層面的內控制度與業務層面的內控制度不能互相割裂，要互相配合，互相制約，形成完整的內控體系。再完美的制度，最終也要落實到執行上，內控制度全面了，就要強化內控執行，發揮內控在防控風險方面的作用，實現單位管理目標。

（三）加快內控人才建設，提升內部人員素質

一是招聘內控專業人才是一個比較直接的途徑，但在基層行政事業單位不易實現;二是加強對現有人員的培養，提升現有人員的綜合素質。具體做法如下：第一，加大培訓力度，有針對性地學習內控、管理等方面的知識，提高工作人員的專業勝任能力;第二，組織參觀學習，選取省市中內控建設完善、先進的單位參觀學習，把成功經驗帶回來，結合單位實際情況加以運用;第三，聘請會計師事務所幫助設計或建立內控制度，加強探討，學習有益的內控建設理論與方法。

（四）落實行政事業單位內部控制的監督與評價

一個完整的內控體系不僅包括內控的建立、實施，還包括內控的監督與評價，三者缺一不可。行政事業單位內控的監督主要是外部監督與內部監督;外部監督主要由財政、審計、紀檢監察部門通過內控調查、審計及各種檢查來完成;內部監督主要由單位自己完成，沒有設立獨立的內審或監督部門的單位，應當設立專人負責內部監督工作，以保證監督與評價的獨立性，定期或不定期對內控開展情況進行監督與評價，提出內控工作及其結果給予評價，提出改進意見。如果行政事業單位認為有必要，也可以聘請會計師事務所參與內控評價，但不能聘請同一家事務所既參加單位的內控設計又參加內控的評價。

結語

綜上所述，我國行政事業單位內控工作正處于建設與積累的成長期，在這一過程中產生了諸多問題與不足，但內控工作是一項與時俱進的工作，需要我們不斷地在干中學，在學中干，在實踐中完善內控建設，提高經濟管理水平。

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