失信黑名單制度的法治完善

【摘 要】 本文以40篇信用信息管理規(guī)范為研究對象，針對失信黑名單制度的規(guī)范現(xiàn)狀、實踐問題展開研究，使用規(guī)范分析法和實證分析法梳理總結(jié)了各地信息信用管理規(guī)范的特點，分析了黑名單制度運行存在的問題，提出建立健全黑名單制度的法制建設(shè)建議：健全失信黑名單的法律法規(guī);統(tǒng)一失信黑名單的認定標準;構(gòu)建失信黑名單的信息共享機制;構(gòu)建失信黑名單的主體權(quán)益保護機制;完善守信激勵的鼓勵引導措施。

【關(guān)鍵詞】 失信黑名單;征信;誠信社會;法治建設(shè);完善

十九大報告指出，要推進誠信建設(shè)。孔子云：“人而無信，不知其可也。”社會信用體系是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，是社會主義市場經(jīng)濟運行的前提和基礎(chǔ)。加強社會信用體系建設(shè)，進一步建立健全失信黑名單制度，對當前不斷發(fā)展中的中國尤為重要。[1]作為一種有效的失信懲戒機制，黑名單制度具有維護社會信用的強大功能，近年來逐漸成為人們關(guān)注的焦點。黑名單制度是社會信用體系建設(shè)中重要的一部分，它針對社會的失信行為進行懲罰與矯正。黑名單制度大幅提高了失信主體的失信成本，從而使得不良風氣得到遏制，社會的繁榮發(fā)展得以保障。本文以各個省份、不同層級的40篇信用信息管理規(guī)范為對象，采用規(guī)范分析的方法，將40篇規(guī)范進行分類與匯總，同時進行案例分析和網(wǎng)絡(luò)調(diào)查，對失信黑名單制度存在的缺陷進行歸納并提出相應法治解決之道。

一、失信黑名單制度的規(guī)范現(xiàn)狀

綜合40篇規(guī)范，我國各級政府對于失信黑名單制度的規(guī)定鮮有創(chuàng)新，基層人民政府容易出現(xiàn)對上級政府相關(guān)規(guī)范文件照搬照抄的現(xiàn)象。筆者首先以比較分析法對地方同層級規(guī)范進行橫向?qū)Ρ龋l(fā)現(xiàn)橫向規(guī)范文件存在大量重復、相似的現(xiàn)象，對于不同省份的不同實際情況，適用相似的規(guī)范顯然是不合適的;其次，在對不同層級的規(guī)范進行縱向?qū)Ρ鹊倪^程中，我們總結(jié)歸納出了各地規(guī)范的聯(lián)系與區(qū)別，以及不同層級規(guī)范的一些規(guī)律，較之市、縣級別的規(guī)范文件，省級規(guī)范顯然要做的更好一些，對公民權(quán)益與個人隱私保護做出了較為詳盡的規(guī)定，而且對信息收集的執(zhí)業(yè)人員提出更高、更嚴格的要求。

根據(jù)各個規(guī)范的名稱不同，本文所選取的40篇信用信息管理規(guī)范可分為如下幾類：

1、公共信用信息管理辦法

以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例，該地辦法對社會法人榮譽信息進行了8類更為細致的劃分，有助于信用鼓勵范圍的確定，規(guī)避了不必要的爭議。通過對比分析，大部分辦法都可以歸納出如下特點：1.注重保護當事人的個人信息安全與隱私權(quán)。此類辦法注重明確有關(guān)機關(guān)和組織不得采集的信息種類，有助于在實現(xiàn)信息公開的同時保護公民隱私不受侵犯。2.較好地劃分了相關(guān)責任義務。這有利于讓人民群眾對執(zhí)法行為理解并遵守，同時通過對查詢?nèi)说臋?quán)利限制，對當事人的權(quán)利進行保護。3.對企業(yè)事業(yè)單位進行了嚴格的要求約束以及權(quán)利的授予。在這一方面，大部分文件多層次、多維度的進行了規(guī)定，有助于信用鼓勵范圍的確定。

2、信用信息管理辦法

多數(shù)信用信息管理辦法詳細地規(guī)定了個人信息的種類和內(nèi)容，都非常注重個人信息的隱私，列出了公開以及接受社會監(jiān)督的項目。例如，湖南省的辦法對企業(yè)良好信用信息的評定要求十分詳細，將企業(yè)獲得的榮譽和納稅信用評級都納入信用的考慮范圍。總體而言，政府對信用信息的管理十分詳細，規(guī)定的內(nèi)容十分完整和實用。

3、企業(yè)信用信息管理辦法

各地企業(yè)信用信息管理各有特色，共同之處是都較為詳細地規(guī)定了相應的內(nèi)容。成都市的企業(yè)信用信息管理辦法主要對企業(yè)進行了一定規(guī)制，對企業(yè)的信用提出了較高較為嚴格的要求，對信用較好的企業(yè)予以了更加便捷的服務，并且結(jié)合了國家的獎勵稱號。

4、個人信用信息管理辦法

在40篇規(guī)范中，只有兩篇個人信用信息管理辦法。相對于南寧市，義烏市對隱私權(quán)保護有一定欠缺，但其最大的特點在于規(guī)制內(nèi)容詳細，有層次感，將個人信用信息做出具體分類，并對個人信用的獎懲作了詳細的規(guī)定，堅持“激勵為主、懲戒為輔”的原則，而良好信用的“加分項”也設(shè)置得十分詳細，還設(shè)置了“信用評價”機制。

5、信用平臺管理辦法

信用平臺管理辦法著重保護公民的權(quán)益與個人隱私，其中一些結(jié)合當前互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展背景，提出了信用網(wǎng)站建設(shè)的規(guī)制內(nèi)容。《央行個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫管理暫行辦法》強調(diào)了商業(yè)銀行的義務，明確了征信服務系統(tǒng)的職責，綜合全面地對數(shù)據(jù)庫的物理安全、信息安全等方面進行了規(guī)定，有助于保護數(shù)據(jù)信息安全。

二、失信黑名單制度的法治問題

1、失信黑名單的法律法規(guī)不健全

由于目前國家層面尚未出臺黑名單相關(guān)的高位階法律法規(guī)，目前僅有地方立法或行政規(guī)定，失信黑名單的法律依據(jù)尚不充分。各地政府出臺的地方信用信息管理規(guī)范還比較宏觀或概括，有些規(guī)定有待進一步完善，例如：《河源市信用信息管理辦法》對表彰和評級的具體條件未做詳細說明，未規(guī)定在什么情況下個人信息會得到官方的同意暫停披露;寧波市的企業(yè)信用信息管理辦法出臺的時間較早，內(nèi)容較為概括，諸多條款不夠細致，且并未從企業(yè)良好信用與信用度低兩方面進行分類討論。此外，各省的信息公開水平良莠不齊，許多規(guī)范公開工作做得不到位，公民查找困難，這也在一定意義上要求盡快完善信息公開平臺。

2、失信黑名單的認定標準不統(tǒng)一

我國處在誠信社會建設(shè)的初級階段，對失信黑名單的認定標準把握不夠明確，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）對不文明行為與違法行為、犯罪行為區(qū)分不清。為了保持失信黑名單制度的有效性，不文明行為不能列入“黑名單”。[2]

（2）各地措施清單內(nèi)容不統(tǒng)一，目前我國沒有專門針對認定標準的統(tǒng)一法律，不同地區(qū)的規(guī)范性文件和指導意見規(guī)定有所偏差。

（3）各地發(fā)展不平衡。根據(jù)前述研究中的案例分析，東南沿海地區(qū)的相關(guān)案件數(shù)量普遍多于西部內(nèi)陸地區(qū)，人口密集地區(qū)多于其他地區(qū)，各地相關(guān)政策發(fā)展不均衡。

（4）措施清單與社會發(fā)展不匹配。目前我國正處于信用社會建設(shè)的上升階段，許多政策日新月異，地方政府制定的措施清單可能存在與新政策不匹配的情況。

3、失信黑名單的信息共享不充分

目前，由于缺乏確實有效的信用數(shù)據(jù)采集制度、尚未建立完備的共享平臺以及數(shù)據(jù)采集技術(shù)不夠先進等原因，我國在失信黑名單制度建設(shè)中存在著信用信息質(zhì)量不高、信用記錄錄入標準不統(tǒng)一、征信檔案建立困難，以及跨地域、跨部門信用信息共享不成熟等問題，信用數(shù)據(jù)采集與共享皆有困難，因此需要建立統(tǒng)一的信用信息共享平臺。

4、失信黑名單的權(quán)益保護制度不健全

與政府部門相比，公民及企業(yè)在征信機制中普遍處于弱勢地位。有時公民及企業(yè)即使有異議也投訴無門，這可能會導致救濟機制形同虛設(shè)。目前我國對于具體爭議應當采取哪種機制并沒有明確規(guī)定，相關(guān)主體面對需要提起異議的情況經(jīng)常“無從下手”，不知該采取哪種措施、如何采取相應措施。

要想真正落實事后救濟機制，政府相關(guān)部門必須做好被執(zhí)行人的權(quán)益保障工作，確保異議提出后能夠及時有效地得到回應，并且應當公開處理異議和投訴的結(jié)果。各相關(guān)信用管理部門還應當完善信用修復機制。

5、失信黑名單的誠信氛圍不濃郁

首先，社會誠信意識缺乏。中國傳統(tǒng)文化傳承了五千余年，誠實守信是其中相當重要的一部分。然而隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，社會的誠信意識似乎在隨時間而逐漸淡化。

其次，社會群眾對失信黑名單制度缺乏了解。在本次進行的問卷調(diào)查中，對于目前全國范圍內(nèi)各省市均出臺的許多有關(guān)失信黑名單制度的文件及政策、各領(lǐng)域信用信息管理辦法，了解數(shù)量為0個、1個、2個、3個以及4個以上的人數(shù)分別占比43.14%、15.69%、7.84%、25.49%。可見，大多數(shù)受訪者對于失信黑名單制度僅僅略有了解，對于目前全國范圍內(nèi)各省市均出臺的許多有關(guān)失信黑名單制度的文件及政策、各領(lǐng)域信用信息管理辦法，不了解任何文件的大有人在。

綜上，我國信用社會建設(shè)過程中，應當額外注意社會誠信意識的培育及對失信黑名單制度的宣傳。

三、失信黑名單制度的法治完善

筆者通過研究現(xiàn)有理論與現(xiàn)實案例，正視目前失信黑名單制度的短板與缺陷，探尋具體解決辦法，現(xiàn)對失信黑名單制度的完善提出如下建議：

1、健全失信黑名單的法律法規(guī)

（1）盡早出臺信用管理的高位階專門法律。從法律位階的角度看，各種規(guī)范性文件之間出現(xiàn)不一致，不能確定如何適用時，下位法不得與上位法的規(guī)定相抵觸。可見，高位階法律的出臺迫在眉睫。

（2）細化社會信用管理法律規(guī)范。立法機關(guān)應該對社會信用數(shù)據(jù)的采集、歸類、共享、使用和事后維權(quán)流程的細節(jié)進行統(tǒng)一規(guī)劃，明確征信數(shù)據(jù)責任主體的權(quán)利和義務，加強對相關(guān)問題的管理，完善商業(yè)秘密、個人隱私權(quán)和國家信息安全等方面的法律規(guī)定。

（3）堅持合法性等原則，重視“黑名單”制度的合法性和科學合理性。[3]應當修改或者制定相應的法律規(guī)范，并從機制、程序乃至基準等層面加以規(guī)范，進而充分發(fā)揮“黑名單”制度在社會誠信體系建設(shè)中的重要意義，切實保護合法合規(guī)者的權(quán)益。

2、統(tǒng)一失信黑名單的認定標準

（1）排除“不文明行為”，嚴格黑名單的列入標準。建立和實施“黑名單”，必須有法律依據(jù)。除了全國人大及其常委會制定的法律和國務院制定的行政法規(guī)，其他地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件都無權(quán)設(shè)定“黑名單”。

（2）出臺專門針對認定標準的統(tǒng)一法律，綜合規(guī)范不同地區(qū)的規(guī)范性文件和指導意見。

（3）重點關(guān)注人口密度高的地區(qū)。失信黑名單制度的推進與落實和經(jīng)濟發(fā)達程度、人口密集程度有著密切的聯(lián)系，有關(guān)部門應當著重注意人口密集地區(qū)的相關(guān)建設(shè)。

（4）注意更新相關(guān)認定標準，以匹配飛速變化的社會發(fā)展。

3、構(gòu)建失信黑名單的信息共享機制

（1）建立統(tǒng)一的信用信息共享平臺，實現(xiàn)跨地域、跨部門的信用信息共享。一方面，要建立全國范圍內(nèi)完整有效的信用信息數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)真正的信用信息共享;另一方面，處理好各級、各地政府之間的關(guān)系，綜合考慮縱向和橫向信息，對比采納不同信用平臺的數(shù)據(jù)。

（2）提高信用信息數(shù)據(jù)質(zhì)量。信用數(shù)據(jù)是政府有關(guān)部門評判企業(yè)和個人信用水平的重要依據(jù)，因此，如何提高信用信息數(shù)據(jù)質(zhì)量變得十分關(guān)鍵。對于這個問題，建議具體可以從以下幾個方面進行改進：第一，尋找可靠的數(shù)據(jù)來源，在進行收集和篩選數(shù)據(jù)時，要優(yōu)先選擇政府信息公開平臺等官方來源，確保信用數(shù)據(jù)真實可靠;第二，規(guī)范信用數(shù)據(jù)錄入程序，且逐步以電子錄入取代手工錄入，這樣做能夠降低出錯幾率;第三，及時更新信息，篩去失效信用信息，規(guī)劃各類信用信息在網(wǎng)站上的保留時間，保證信息共享平臺上的信息及時更新，且真實有效;第四，健全數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)督制度，收集社會對數(shù)據(jù)準確性、有效性、方便程度等方面的評價，并依此做出改進。

4、構(gòu)建失信黑名單的主體權(quán)益保護機制

第一，做好被執(zhí)行人的權(quán)益保障工作。建立異議、投訴機制，令當事人有途徑及時投訴。這一機制能夠從源頭上減少聯(lián)合獎懲機制中侵權(quán)行為的發(fā)生，進而保護信息主體的合法權(quán)益。同時，此機制的建立可以通過及時更正顯著提高信用信息數(shù)據(jù)質(zhì)量，有利于失信黑名單制度的完善。

第二，各個有關(guān)信用管理部門應當完善信用修復機制。加強征信宣傳教育，優(yōu)化異議處理流程，建立專門處理信用修復問題的網(wǎng)絡(luò)平臺提高異議申請效率，并且健全征信投訴機制。我國可以借鑒美國等國家的先進經(jīng)驗，建立征信投訴數(shù)據(jù)庫，每年對征信投訴情況進行分析，保護當事人合法權(quán)益。

此外，法院在被執(zhí)行人履行法律義務后，應及時將失信被執(zhí)行人身份信息從“黑名單”中刪除，以維護全國法院失信被執(zhí)行人“黑名單”制度的權(quán)威性，確保被執(zhí)行人的正當權(quán)益得以恢復，激勵被執(zhí)行人履行相關(guān)義務。

5、完善守信激勵的鼓勵引導措施

為了培育全社會的誠信意識，政府應當設(shè)置鼓勵、引導措施，加強宣傳力度，增強全民誠信意識。具體措施如下：首先，在義務教育中強化誠信意識的概念，讓公民從學生起有一個良好的誠信習慣;其次，加強對機關(guān)干部、企業(yè)負責人等特殊群體的誠信宣傳教育，樹立良好的職業(yè)道德基礎(chǔ);第三，做好模范典型宣傳工作，大力表揚社會誠信模范，帶動全社會向模范典型學習;第四，有關(guān)部門還要繼續(xù)進行相關(guān)制度的普法宣傳活動，各省可以根據(jù)本省實際情況展開相關(guān)文件的宣傳、學習工作，讓民眾更加真切地了解失信黑名單制度，以更好的建設(shè)誠信社會。

四、結(jié)語

我國唯有以完善的法治體系為基礎(chǔ)，統(tǒng)一失信黑名單的認定標準，構(gòu)建失信黑名單的信息共享與主體權(quán)益保護兩大機制，同時以守信激勵的鼓勵引導措施為補充，才能建立健全失信黑名單制度，并確保其運行效率與質(zhì)量，進而維護社會主義市場經(jīng)濟秩序、建設(shè)誠信社會。

【參考文獻】

[1] 俞思念.對我國社會信用體系建設(shè)的再思考[J].湖北社會科學，2018（1）26-30.

[2] 胡建淼.“黑名單”管理制度——建立和實施“黑名單”要符合法治原則[J].人民法治，2017（06）79.

[3] 楊建順.“黑名單”亟待法律規(guī)制[N].檢察日報，2018-09-19（007）.

【作者簡介】

張慧寧（1998—）女，吉林省吉林市人，江蘇大學法學院學生.