關于農民工市民化的冷思考

劉 奇

近年來，社會普遍認為，農民工有著強烈的進城落戶意愿，但目前的狀況是盡管各大中城市不斷降低落戶門檻，農民工申請進城落戶并不積極，戶籍人口城鎮化率遠低于預期目標。根據國家有關部門對1.3 萬農民工抽樣調查顯示，僅有21.6%的受訪者表示愿意轉為城鎮戶口，37.3%的受訪者明確表示不愿意在城鎮落戶，其余則表示視情況再定。

近期，調研組赴福建、廣東、河南、湖北等省就農民工進城落戶等方面的問題與有關企業及一線農民工進行座談交流。調研中發現，農民工之所以進城落戶意愿低，從農村和城市兩個角度分析，大體有如下諸種原因。

從農村的角度來說，一是農村“三權怕丟”。盡管現階段政策規定，不得以退出農民土地承包權、宅基地使用權、集體經濟收益分配權作為農民進城落戶的條件， 但很多農民工仍然擔心戶口遷出村集體后權利被收回， 即使現在不收回，待二輪土地承包期滿后或更長的時間，保不住政策會變，一旦沒了“三權”，在城市找不到工作或收入難以維持開支，便沒了退路。二是老婆孩子都在農村。目前，舉家進城的農民工比例仍然較低，青壯年勞動力進城務工、老婆孩子留在農村老家仍然是農民工大軍的主流，想舉家遷徙，又沒有那么大的帶動能力。三是熟悉的人際關系在農村。農民工在城市的交際范圍往往局限在本工廠或企業，且幾個月最多幾年一換地方，流動性很大，即使長期在外務工，世世代代聚族而居形成的血緣、地緣、親緣關系都在農村。四是對鄉村未來發展的心理預期較高。近年來，農村快速發展，特別黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，農村中基礎設施及公共服務的逐步完善，使農民工對未來農村發展有很高的預期，也不愿因為進城落戶而放棄農村未來可能新增的權利和收益。五是葉落歸根的傳統觀念。農民對世世代代生活的農村有著很強的歸屬感，窮家難舍，故土難離，即使大半輩子都在外務工，葉落歸根仍是大多數老一輩農民工的選擇。六是交通通訊的發達，壓縮了時空距離，一些家離城市較近的農民工，他們覺得在城市上班、在農村生活，既能享受愜意的鄉村環境，又有城市的工資收入，沒必要轉入城市當市民。

劉奇，博士生導師，國務院參事室特約研究員，中央農辦、農業農村部專家咨詢委員會委員，中國農經學會副會長，清華大學中國農村研究院學術委員會委員，中國農業大學、安徽大學等院校兼職教授。主要著作：《劉奇文叢六卷》《中國三農危與機》《貧困不是窮人的錯》《大國三農 清華八講》《鄉村振興：三農走進新時代》等十余部。

從城市的角度看，一是打工收入不高。農民工大多從事基礎體力勞動，在城市屬于中低收入群體，城市比農村高出幾倍的生活成本，他們無力承受。二是沒有購房能力。城市越大，人口密度越大，農民工越集中，而往往這些地方經濟發達，房價也較高，遠遠超出農民工的經濟能力。即使按月收入凈拿5 0 0 0 元計，一年才6 萬元，不吃不喝一分不開支，積攢二十年在中等城市也買不到一套100平方米的房子。“居大不易”是他們不敢奢望成為市民的重要障礙。三是社保及醫保接續、廉租房等城市服務不到位。盡管社保及醫保關系的異地接續和結算在地級以上城市已基本無障礙，但在區縣一級仍存在很多困難。廉租房等保障性住房供應緊缺，遠不能滿足實際需求，大多數農民工租住房屋要花掉工資收入的一半以上。正常情況下，超過工資收入的25%，農民工便很難承受。四是舉家遷徙難度大。城市生活成本高、隨遷子女入學難、老家父母需要照顧等都是農民工舉家遷入城市難以避開的障礙。五是適應城市生活的能力差。傳統的鄉土社會是一個靠人情、誠信等維系的熟人社會，而城市的陌生人社會中人與人交往、辦事靠的是契約和規則，人情淡薄、關系冷漠，再加上快節奏的生活方式，高科技的城市管理等，截然不同的社會生態讓農民工很難在短時間內適應城市生活。六是一些年輕人追求“飄一代的輕生活”。他們認為人生就是要“高配”，就是要不斷變換場景，打工不能待在一個地方干一輩子，要不斷換崗位換城市，轉了戶口，人就被固定在一個城市，不自由。

從各方調查的情況看，農民工沒有進城落戶意愿或意愿不強的主要原因，排在第一位的是生活成本高；排在第二位的是家庭因素和生活圈問題；排在第三位的是各項政策落實尚不到位或政策預期不明朗。

推進農民工市民化工作，核心是要正確理解“城鎮化”的本意和真正內涵，前提是認清城鎮化發展的現狀和問題，關鍵是找準中國發展城鎮化的路子。

所謂城鎮化，重點是無論在哪里生活，都能享受到與城市同等的公共設施和公共服務，而不是簡單地把人集中到縣以上的城市。在不少人的思想觀念里，只有縣以上的城才算是城，只有進入那里工作生活才算是城市人。我國的城鄉二元體制，表面上是兩種戶籍制度，而附著在其背后的是兩種不同的福利體系。盡管隨著戶籍制度改革的推進，逐步取消了農業戶口與非農業戶口的區分，城鄉二元體制已經開始有了松動，但城鄉居民在就業和社會福利水平等方面的不平等還未得到根本改變。推進城鎮化，關鍵在于不斷縮小城鄉兩種福利制度的差別，逐步建立城鄉統一的戶籍登記管理制度和均等化的公共服務制度，實現公民身份和權利的平等。用城鄉二元思維解決城鄉二元問題，只能是緣木求魚。只有用城鄉一元思維才能找到解決城鄉二元問題的出路。 推進農民工市民化如果還按城與鄉兩套體制的傳統觀念去設計制度、制定政策，不能做到城鄉統籌，一體謀劃，一體設計，一體實施，融合發展，即便人為地推進了市民化，也是不可持續的市民化。

推進新型城鎮化建設，必須直面我國城鎮化發展的現實問題。總體而言，可以歸納為兩個現象將長期存在。一是“想來的不放、想放的不來”這一現象將長期存在。北京、上海、深圳、廣州等經濟發達城市，農民工有較強的的落戶意愿，但在未來很長時間內都很難放開落戶限制；而所有中小城市已全面放開落戶限制，但對農民工的吸引力十分有限。二是“一腳城里一腳鄉村”的現象將長期存在。在私有制國家，土地可以自由買賣，想進城把土地一賣就走人，無牽無掛，農民與土地的關系很容易割斷；而在我國公有制背景下，農村土地屬集體所有，農民無權買賣，只能以承包經營權轉包、出租、入股或合作。此外，農民的“三權”有償退出也有很大障礙，集體經濟發達有能力補償的地方，農民希望從集體分得更多的利益，沒人愿意退出，而愿意退出的地方集體經濟落后，往往沒有補償能力。因此，公有制背景下在未來相當長的一段時間內農民與土地的關系很難割斷。在城鎮化建設進程中，必須充分考慮這兩個長期存在的現實。

費孝通先生于上世紀8 0 年代就曾經提出“ 小城鎮大戰略”的城市化發展思路，認為小城鎮建設是發展農村經濟、解決人口出路的大問題。綜觀當今世界，無論是在歐洲還是美國，發達國家的實踐表明，小城鎮才是承載人口的主體，更何況是中國這樣一個人口大國、農民大國。走適合中國國情的城鎮化道路，應該以城鄉融合發展的新思維大力發展小城鎮，將小城鎮作為新型城鎮化的主戰場，通過政策調節、市場帶動、就業吸引引導農民進入小城鎮，讓農民“離土不離鄉”，實現就地、就近城鎮化。 “ 葉 落 歸 根” “ 故 土 難離”“衣錦還鄉”是世代中國人特有的傳統文化積淀，背井離鄉、外出打工、拋家別子，是不得已而為之。不脫離這種深厚文化沉淀背景的市民化，才是可行的、有價值的、能持久的市民化。