新時代對被征地農民社會保障問題幾點思考

劉科

黨的十八大報告明確提出，解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑，農業農村農民問題關系到黨和國家事業發展全局。城鄉一體化建設快速發展，但同時也帶來了被征地農民的社會保障這一新課題。我國部分省區為被征地農民制定了社會養老保險辦法，但在資金籌集、保值增值和養老保險替代率等方面存在一些隱憂，如不解決將有可能導致嚴重的支付危機。因此，要從實際出發，對制度設計、資金源頭、規模效應等現行決策進行適當調整，探索可持續發展的目標模式。

被征地農民是當前我國社會養老保障體系亟需覆蓋的群體。目前我國城鄉一體化建設加速發展，帶來被征地農民數量的急劇增加，今后一段時期我國的被征地農民數量必將逐年增加。農民作為城市化的參與者和建設者，理應也成為城市化的受益者。替代被征地農民土地保障的社會保障應隨城市化進展而逐步到位。其中比較迫切的養老保障體系應優先建立并完善。

一、當前被征地農民養老保障現狀及主要隱患

城鄉一體化是我國養老保障的發展方向，被征地農民應享受和城鎮居民一樣的養老保障待遇。目前，把被征地農民直接納入城鎮養老保障體系，主要針對城市規劃區以內的被征地農民，還是小范圍的舉措。在難以將全部被征地農民納入城鎮養老保障體系的情況下，考慮諸多客觀因素的制約，應當專門為被征地農民設計一個與城鎮居民相似的便于今后與城鎮養老保障相銜接的可操作的方案。在開始階段，就應在制度的設計、運行和管理上盡量科學和合理，以便為未來城鄉一體化的社會養老保障體系提供有益的經驗。

（一）保障制度總體設計的出發點較低。城市化進程必然伴隨土地使用權和所有權的大量轉移，大規模的經濟開發和城市基礎設施建設，要求原有城區向郊區乃至農村地區大范圍地擴張。由于我國相關土地法的規定，土地征用成為確保城市建設的基礎性資源。與其他國家土地征用損失補償制度一般都以財產權保障為內容不同，我國針對農民集體土地征用的損失補償以保證被征地農民的原有生活水平為原則，補償的項目一般分為土地補償、青苗補償、附著物補償以及安置補助四類。這樣的目標設定，決定了在此基礎上設計的保障制度的局限性。在被征地農民社會保障制度總體設計中，普遍存在將“確保被征地農民生活水平”作為目標的觀念，而未將“提升被征地農民生活水平”作為目標設定，這就在理念上影響了制度設計的總體水平。由于被征地農民社會保障制度總體設計理念不高，限制了農民保護水平的提升。

（二）支付能力狀況存在不穩定因素。支付能力是養老保障可持續發展的基本要素。但長期以來，養老金籌資缺口一直對我國城鎮養老金的支付能力構成極大威脅。各地試行的被征地農民社會養老保險辦法，同樣會被這個難題所困擾。目前各地的具體做法尚不統一，甚至一些地區不同的縣（市）都有各自的方案，但普遍采用政府統籌模式。養老基金采取“政府出一塊、村集體補一塊、個人繳一塊”多渠道共同籌資。政府承擔的費用從土地出讓金收入中列支，集體承擔的費用從土地補償費收入中支出，個人承擔的費用由被征地農民自愿繳納或從征地安置補助費中抵繳。有條件的地方政府和村集體經濟組織還加大了資金扶持力度，支持和引導被征地農民參加社會保險。已實行貨幣安置的各類被征地農民，參加社會保險時，政府和集體出資部分做相應抵減。參保的被征地農民到法定退休年齡開始領取養老金，給付方式實行繳費確定制。一般的操作過程：被征地農民參保時，有幾個待遇檔次的繳費標準可供選擇，農民一次性繳納選定標準的保費（有的地區允許根據情況分次繳納）。當男性年滿60周歲、女性年滿50周歲，即可根據其繳費標準按月享受相應的養老保障待遇。沒有繳納個人保費的被征地農民則只領取政府統籌部分的養老金，作為基本養老補貼（有些地區規定不參加基本養老保障的被征地農民不享受政府和村集體的補助）。

1.被征地農民個人賬戶的儲存額未來將需要地方政府補助。許多地方規定支付給被征地農民的養老金首先從為被征地農民建立的個人賬戶中支出，個人賬戶不足以支付時，由政府承擔補助責任。這樣安排，有利于政府在當前免于承擔支付義務，但是，以后將面臨支付風險。原因在于大部分個人賬戶都會不足以支付養老金。一方面，個人賬戶的存儲額不斷貶值。雖然個人賬戶的儲存額可以獲得利息，但是，在我國目前現階段，通貨膨脹率較高，導致個人賬戶存儲額不僅不能增值，反而不斷貶值。另一方面，從個人賬戶存儲額支付的標準會越來越高。雖然目前地方政府都是按照“低標準、低待遇”的原則為被征地農民安排社會保障費用，導致被征地農民個人賬戶的儲存額比較少，抗風險能力差，但是，隨著社會經濟的不斷發展、人們生活水平的不斷提高，地方政府將不得不逐漸提高被征地農民的養老金發放標準。

2.地方政府用于補助被征地農民社會保障費用的資金來源處于不穩定狀態。一是形成補助資金的總體收入處于不穩定狀態。目前地方政府補助資金主要來源于土地出讓收入。在國家停止審批或嚴格控制審批的情況下，隨著被征收土地數量的減少，國有土地使用權收入也會隨之減少。即使這種情況不發生，由于國有土地使用權出讓收入被大量拖欠，也會影響地方政府補助資金收入的穩定性。二是用于補助的資金處于不穩定狀態。目前，地方政府都還沒有建立公共財政分配制度，征收農民土地后加以出讓獲得的出讓金大部分被用于了基礎設施建設和政府日常活動開支，只有少部分用于補助，除了少數地方規定了從土地出讓金中提取補助資金的標準外，多數地方政府沒有規定具體提取標準，在規定和執行中都在政府自己負責的背景下，受利益最大化主觀意圖的驅使，現任地方政府為了眼前的利益，會盡可能地壓縮用于補助的資金，將責任推給后任政府。

二、解決問題的思路及對策

（一）深刻認識處理好被征地農民社會保障問題的重要意義。處理好被征地農民問題，必須從落實科學發展觀、構建和諧社會的高度，堅持讓被征地農民分享工業化、城市化成果的原則，把健全完善被征地農民社會保障體系，保障被征地農民生存權和發展權，納入補償安置工作的重要內容，努力為被征地農民建立可持續生活基礎，推動城鄉協調發展，促進社會和諧進步。

（二）突出養老保險關鍵環節，穩步推進被征地農民社會保障體系建設。從被征地農民生活現狀分析，不管是有勞動能力還是喪失勞動能力的被征地農民，最擔心的不是就業，而是喪失勞動能力以后的養老問題。要真正抓住關鍵環節，突出重點項目，從而建立適應被征地農民不同群體或不同生活風險要求的獨立社會保障項目，必須優先考慮建立完善的被征地農民社會養老保險制度。養老保險的重點對象是：勞動年齡段內和已達到養老年齡線以上（男60周歲以上，女50周歲以上）的被征地農民。對已經達到養老年齡線以上的被征地農民，可直接實行養老保險。對勞動年齡段內的被征地農民，為其建立個人專用賬戶，按年齡段不同一次性或分批繳足基本養老保障費用，政府、集體和個人出資部分一并記入個人專用賬戶。對征地時未達到勞動年齡段或在校學生（通常為未滿16周歲），可按征地補償規定一次性發給安置凈補助費，當其達到勞動年齡或學校畢業后，即作為城鎮新生勞動力直接參加城鎮職工基本養老保險。建立適當水平的最低生活保障制度。最低生活保障是國民應該享有的基本權利，必須重視建立被征地農民最低生活保障制度。被征地農民基本生活保障對象不是全部被征地農民，而是被征地農民中基本生活無保障人員，他們多數是被征地農民中年齡較大、體力較弱的人。享受最低生活保障待遇的，只能是這些生活水平一時或永久地低于或等于國家公布的最低生活水平的人群。

（三）加強被征地農民社會保障基金籌集和管理。加強被征地農民社會保障基金籌集、管理，是做好被征地農民社會保障工作的基礎和保證。社會保障基金籌集不充分，被征地農民社會保障工作就成為無米之炊;社會保障基金管理監督不到位，則可能產生違法違規行為，造成不必要的損失。要多渠道籌集被征地農民社會保障基金。籌集被征地農民社會保障基金是建立被征地農民社會保障體系的關鍵。可以探索將地方政府承擔的被征地農民社會保障費用納入地方公共財政預算。按照當前有關規定，地方政府承擔的被征地農民社會保障費用來源于國有土地使用權出讓收入，而這部分收入又處于不穩定狀態。如果嚴格按照當前規定執行，可能導致被征地農民社會保障費用出現支付困難。與國務院及人力資源和社會保障部、國土資源部的規定不同，許多地方規定地方政府承擔的被征地農民社會保障費用除了來源于國有土地使用權出讓收入之外，還可以來源于其他財政資金，這種規定要優于國務院及人力資源和社會保障部、國土資源部的規定，提高了地方政府支付被征地農民社會保障費用的穩定性。但是，只有將被征地農民的社會保障費用納入地方公共財政預算，才能確保地方政府承擔的被征地農民社會保障費用能夠及時足額的到位。由于城鎮社會保障費用已經被納入了地方公共財政預算，如果將被征地農民納入城鎮社會保障體系，將地方政府承擔的被征地農民社會保障費用納入地方公共財政預算應是順理成章之事。要加強社會保障基金監管，這是建設被征地農民社會保障體系的重要一環。根據國務院有關文件規定，國有土地使用權出讓收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預算從土地出讓收入中予以安排。被征地農民社會保障所需費用，應在征地補償安置方案批準之日起3個月內，按標準足額劃入“被征地農民社會保障資金專戶”，按規定記入個人賬戶或統籌賬戶。人力資源和社會保障部門負責被征地農民社會保障待遇核定和資金發放管理，具體工作由各級人力資源和社會保障部門的社保經辦機構辦理。（作者單位：煙臺市社會保險服務中心）