探析政府環(huán)境績效審計的問題與對策

趙航?池莉

近些年，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，大氣污染、土壤污染、水污染等問題也隨之出現(xiàn)，成為當(dāng)下的焦點話題，對于這些環(huán)境問題切實關(guān)系著我國社會公眾的利益，也關(guān)乎著社會未來發(fā)展的根基。我國政府投入了大量的環(huán)保資金想要解決已經(jīng)產(chǎn)生的這些環(huán)境問題，并希望采取有效措施預(yù)防環(huán)境問題的產(chǎn)生，針對環(huán)保資金的投入以及環(huán)境管理的行為進行監(jiān)督和評價也就成為了國家審計的重要職責(zé)。本文重點分析當(dāng)下我國政府在開展環(huán)境績效審計工作時存在的問題，并提出了相應(yīng)的改善建議，希望能夠?qū)ν苿游覈h(huán)境績效審計的工作發(fā)展起到一定的幫助作用。

一、政府環(huán)境績效審計的定義

政府環(huán)境績效審計就是由國家審計機關(guān)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)，運用特定、綜合、系統(tǒng)的方法對被審計單位履行的受托環(huán)境績效責(zé)任情況進行審查與分析，從而提出能夠有效提高環(huán)境管理績效的建議，促使受托環(huán)境績效責(zé)任承擔(dān)者更好地履行環(huán)境績效責(zé)任的特殊審計活動。

二、我國在開展政府環(huán)境績效審計時存在的問題

（一）尚未形成完善的環(huán)境法律規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)

目前，我國雖已建立起一系列與環(huán)境保護直接相關(guān)或間接相關(guān)的法律法規(guī)，但在制定過程中缺少更加細化的操作標(biāo)準(zhǔn)，過于籠統(tǒng)，僅是規(guī)定了環(huán)保部門與相關(guān)部門的職責(zé)和權(quán)力，沒有明確表示出審計部門及其人員在環(huán)境保護監(jiān)管中的權(quán)限，同一項目多個部門參與，這就給國家審計機關(guān)在實施環(huán)境績效審計的過程中帶來了難度，使得審計機關(guān)的職能不能充分發(fā)揮。而環(huán)境績效審計標(biāo)準(zhǔn)的缺失也不利于發(fā)揮審計機構(gòu)的監(jiān)督作用，沒有統(tǒng)一的評價參照標(biāo)準(zhǔn)，審計人員只能依靠自身的專業(yè)經(jīng)驗進行主觀判斷，使得審計風(fēng)險增加，導(dǎo)致最終出具的審計報告缺乏權(quán)威性。

（二）環(huán)境績效審計人員缺乏專業(yè)勝任能力

對于開展環(huán)境績效審計工作的人員來說這是一項比較有難度的工作，其所涉及到的學(xué)科門類比較多，需要審計人員具備較寬的知識面，既要了解基本的績效審計工作，也要理解環(huán)境審計所涉及到的專業(yè)知識。而環(huán)境績效審計在我國開展的時間也不長，審計人員缺少對于環(huán)境管理、環(huán)境經(jīng)濟評價等領(lǐng)域?qū)I(yè)知識的了解，也缺少開展環(huán)境績效審計方面的實際經(jīng)驗，無法完全勝任環(huán)境績效審計的工作。

（三）利益相關(guān)者對環(huán)境績效審計的認識不足

環(huán)境績效審計的利益相關(guān)者主要包括審計機關(guān)及其審計人員、被審計單位、政府相關(guān)部門和社會公眾等。這些利益相關(guān)者不能正確意識到環(huán)境績效審計的作用，限制了審計范圍的擴大和審計作用的發(fā)揮，給審計工作帶來了阻礙，影響審計工作的效率與效果。

（四）環(huán)境績效審計的方式與方法不夠完善

眾所周知，審計一般采取事后審計的方式，而此方式卻不適用于環(huán)境績效審計。環(huán)境績效審計的最終目的是為了評價審計項目對于環(huán)境造成的影響，是為了保護環(huán)境，而在環(huán)境污染已經(jīng)發(fā)生之后再進行審計，其破壞力是不可挽回的，審計效果也具有局限性。環(huán)境績效審計的評價方法仍局限于財務(wù)審計的思維框架，采取傳統(tǒng)的審計方法進行審查，對于環(huán)境法律法規(guī)的建立與執(zhí)行情況以及環(huán)境管理等問題關(guān)注不夠。

（五）缺乏科學(xué)合理的評價指標(biāo)體系

目前，針對環(huán)境績效審計的評價指標(biāo)較多，沒有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，在對某審計對象進行環(huán)境績效評價時，單個指標(biāo)不能全面代表該對象的環(huán)境績效，而且同一指標(biāo)在不同被審計環(huán)境中也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來進行評價，往往會造成數(shù)據(jù)高低不一，使得評估結(jié)果偏于主觀，增加審計風(fēng)險。

三、推動政府環(huán)境績效審計發(fā)展的對策

（一）完善環(huán)境績效審計的制度建設(shè)

對于環(huán)境績效審計的政策制定中，要清楚界定審計機關(guān)在環(huán)境績效審計中的地位、職責(zé)以及權(quán)限范圍等，制定詳細的政府環(huán)境績效審計工作指引，使得政府環(huán)境績效審計能夠建立規(guī)范化的程序。針對具體的審計對象，結(jié)合國家政策法規(guī)、地方性政策法規(guī)、國際標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、資源環(huán)境保護相關(guān)的具體標(biāo)準(zhǔn)等來構(gòu)建相應(yīng)的評價標(biāo)準(zhǔn)。審計人員在實務(wù)工作中應(yīng)在權(quán)威性標(biāo)準(zhǔn)與非權(quán)威性標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的基礎(chǔ)上選擇評價標(biāo)準(zhǔn)，及時收集整理環(huán)境績效審計的相關(guān)案例，從審計內(nèi)容、事項、技術(shù)方法等方面進行歸納總結(jié)，為審計工作標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建積攢材料，同時也為具體的審計工作積累具有可操作性的經(jīng)驗。

（二）提高環(huán)境績效審計人員的勝任能力

優(yōu)化人才引進制度，與高校進行合作，直接引進政府環(huán)境績效審計所需的專業(yè)人才，組建復(fù)合型審計人才隊伍，綜合利用專業(yè)知識與技術(shù)優(yōu)勢。對于現(xiàn)有審計人員開展補充環(huán)境審計方面的培訓(xùn)，聘請專家教授，為審計人員進行講座培訓(xùn)，開設(shè)相關(guān)課程，在環(huán)境管理、生態(tài)學(xué)、社會學(xué)等方面提供指導(dǎo)，促進審計人員知識與能力結(jié)構(gòu)的提升，建立后續(xù)教育培訓(xùn)考評制度。同時可以聘請外部相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜遥脤＜业膶I(yè)知識，協(xié)助完成審計任務(wù)。

（三）提升利益相關(guān)者對環(huán)境績效審計的認可度

要使審計機關(guān)認識到開展環(huán)境績效審計的重要性與益處，充分發(fā)揮國家審計的職能。此外，還要把政府受托環(huán)境責(zé)任的履行情況納入到績效評估與績效考核體系中，與經(jīng)濟指標(biāo)一起進行評估，不斷地鞭策政府積極履行所承擔(dān)的環(huán)境保護責(zé)任。同時，要使社會公眾積極參與到對環(huán)境績效審計的監(jiān)督中，增強我國環(huán)境績效審計機關(guān)權(quán)力運行的透明度，對此，審計機構(gòu)應(yīng)該優(yōu)化審計報告的組成內(nèi)容與發(fā)布形式，增強審計報告可理解性，對于專業(yè)的詞匯進行注釋說明，使得社會公眾能夠清晰明了的看懂審計報告，且審計機關(guān)不應(yīng)僅在官方網(wǎng)站上發(fā)布報告，還可在保證謹慎性原則的前提下，以較低的成本通過微博、微信等新媒介進行相關(guān)普及，利于環(huán)境績效審計工作的開展。

（四）優(yōu)化環(huán)境績效審計的方式與方法

環(huán)境績效審計屬于新事物，所以在進行審計時不能局限于傳統(tǒng)的審計程序與方法，應(yīng)創(chuàng)造性地開展工作，在傳統(tǒng)的實驗法、面談法、抽樣調(diào)查與案例分析法、文件檢查法等一般方法之上，結(jié)合目標(biāo)導(dǎo)向法、分析性復(fù)合法、環(huán)境費用效益分析法等特殊方法進行審計。同時要改變事后進行審計的方式，加強對項目的事前和事中審計，對項目進行實時跟蹤，拓寬審計范圍，降低由于沒有及時發(fā)現(xiàn)問題而造成重大損失的風(fēng)險。

（五）完善環(huán)境績效審計評價指標(biāo)體系

對于環(huán)境績效審計評價指標(biāo)體系的構(gòu)建，要結(jié)合環(huán)境績效審計的特點，從實際情況出發(fā)，制定具有可操作性的指標(biāo)。目前，環(huán)境評價指標(biāo)體系大多為非強制性指標(biāo)，對此應(yīng)轉(zhuǎn)變思路，從宏觀視角進行績效指標(biāo)評價，再分層級逐步落實到具體項目中。指標(biāo)的選擇也要遵循定性與定量相結(jié)合的原則，多角度、多層次的進行評價。（作者單位：海口經(jīng)濟學(xué)院）