通過目標管理與績效評價構建財政項目支出的競爭與分工協作

梅富春

財政項目支出是政府行政單位為完成特定的工作任務或事業發展目標，在基本的預算支出以外，財政預算專項安排的支出。其執行實施的結果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、實現其意志過程中體現出的管理能力。同時，政府項目的產出多為公共產品或服務，較少能參與市場競爭，所以其產出成本不能通過市場價格的信號自行調校。那么該產出的界定，使用怎樣的評價準則和操作規則能夠促進競爭，降低成本？即如何在有限的資源分配下，既達成項目的實施效果，又保證項目實施的經濟性和效率性是政府項目支出工作的核心所在。這也是財政項目支出目標管理與支出績效評價的出發點和著力點。

政府項目的產出多為公共產品與服務。它的特征是具有非競爭性與非排他性，該產出因所有權與使用權非私有而不能通過市場價格作為信號指引和判斷標準來檢驗投入與產出、產出與需求的信息是否對稱。亦不能通過市場價格作為競爭準則來調整生產要素的投入與退出，改善流程，提升服務和技能，實現成本的優化。

既然競爭在公共產品與服務的產出終端因缺少市價的引導難以形成，那么是否能在該產出的供應前端和中端自我構建？讓財政項目支出供應環節在新的競爭規則下促進分工、專業生產和協同，縮減信息費用，優化成本。

公共產品與服務供應環節不構建競爭的操作規則有計劃任務和目標考核。計劃任務的優勢是對生產的投入、產出的分配有事先的統籌與規劃，目標明確;缺點是實施過程中所有權、執行權、收益權分離或不一致，無法充分調動人的積極性，且信息反饋的通道過長，信息費用過大而無法有效及時的調整生產要素結構。計劃任務準則的使用更多是在前期規劃和統籌指導上面，如世界各國制定的城市發展規劃、聯合國的碳排放計劃、美國針對次貸危機推出的經濟刺激計劃等。目標考核是通過項目達成度檢驗目標成果。它的優勢是使執行部門所扮演的角色明確，并與崗位責任制相結合，有效的將個人績效和整體績效相結合，較好的調動工作人員的積極性，促進了管理能力的提升。缺點是重結果，輕過程。以結果為導向的，缺少在執行過程中對事實局限和目標可行性的反饋和方案調整，目標分解方式單一，責任與激勵落實難到位，事后監督成本高。2017年度是中央轉移支付中醫藥資金全面開展績效評價的第一年，考評地方單位項目91項，考評結果其較全面的反映了以往財政項目支出在目標考核管理下存在的問題：執行項目目標考核不達標的有31項;預算未全部執行的有18項;無實施方案或方案不完善的有9項;資金使用不合規有7項;未單獨建賬4項;原始單據不完整、預算未執行各有3項;項目執行過程不合規1項。事實證明：上述兩項操作規則因目標結果固定，而實施過程和實施結果缺乏有效的評估和調整手段，對實施效果與成本控制的各項環節缺乏激勵，構建競爭是較困難和不充分的。

公共產品與服務供應環節構建競爭，需要從兩個維度入手。第一個維度是在方向明確下的目標競爭，即對項目實施的績效目標實行動態的管理。項目的實施部門在方向明確，項目預算內，以項目實施績效的質與量論英雄，而不僅限于完成下達的基本目標。項目考核和評價部門可以用對比考核加激勵的方式鼓勵項目實施單位提高目標達成的質量與效用。省市縣各同級部門的GDP考核與評比即是績效目標動態管理構建競爭的最好體現。第二個維度是在基本目標達成下的成本效益評價。同一個項目任務，不同的單位部門實施起來有不同的分工形式和結構成本，同一個單位部門在不同的期間實施起來也有不同的成本和效率。成本效益評價可以引導各單位對項目實施環節中的分工與協同的效率、經費使用的效益進行對比反思、借鑒和自我改善。

兩個維度也可看作是從業務和財務兩條主線來實施政府項目支出的績效考核和評價。分割實施環節對項目目標、方案設定、實施進度、進度實效、項目完成的整體績效做出實時管理和有效評價。分割期間對資金的下達、資金使用情況、資金使用成本效益做出準確的審評。在全面考評與激勵的競爭之下，財政項目支出的實施主體可根據實際情況和局限變化，設定和調整方案，提高項目實施結果的質量;財政項目支出的管理主體和評價主體可根據項目進度分析和資金使用分析，在項目實施環節增加分工、專業生產和協同，優化流程和工序，不斷提高項目的成本效益。

財政項目支出即公共產品與服務供應的實施環節，是人、財、物等多項生產要素的組合共建。是分工、專業生產、協同與分配等多種組織形式下的合約結構。倘若無法構建競爭，則自發的要素結構改善和成本優化難以形成，取而代之的是被動的接受與完成任務。兩者相比較，競爭下的自發調節不僅能節省大量的訊息費用，減少信息對稱的滯后性，還節約實施過程的質量監督耗費。因此通過項目支出目標管理與支出績效評價構建供應環節的競爭體系，是提高財政項目支出工作效率效能的科學方法和重要手段。（作者單位：海口市人民醫院）