四川民族地區農村土地流轉問題研究

彭靜

保留承包權，轉讓使用權是土地流轉的本質內涵，在四川民族地區農村土地流轉過程中出現了一些問題，嚴重影響了四川民族地區農村土地流轉工作的順利進行。因此，本文以四川民族地區農村土地流轉產生背景為入手點，闡述了四川民族地區農村土地流轉問題。并結合四川民族地區農村土地流轉特點，提出了幾點解決措施。

土地流轉主要是擁有土地承包經營權的農戶將土地使用權，或者土地經營權轉讓給當地經濟組織、其他農戶的情況?，F階段四川民族地區農村土地流轉方式主要包括互換、租賃、轉包、入股、轉讓、合作等，通過農戶將承包地向專業大戶或者合作社流轉，可以為四川民族地區農村農業規模化發展提供依據。基于此，探究四川民族地區農村土地流轉問題就變得非常必要。

一、四川民族地區農村土地流轉產生背景

2004年，我國國務院頒布了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，強調在符合規劃的基礎上，農村農戶集體所有建設用地使用權可以在法律約束下流轉。在這一政策的指導下，四川各地農村建設用地使用權流轉開始了局部試點，并發展出了重慶農地入股、成都出租農地、郊區土地小產權房等模式。隨后2014中共中央辦公廳及國務院辦公廳印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》。在該《意見》的指導下，四川民族地區農村土地流轉工作穩步開展，并形成了基本完善的管理框架。

二、四川民族地區農村土地流轉問題

（一）開發業主引進、農戶承包難度大

一方面，由于農業收益效率較低，導致四川民族地區農村農戶開發面臨著市場、自然環境兩個模塊的風險，開發業主引入難度較大。即使引入業主，多數業主也無法長時間堅持。

另一方面，在四川民族地區農村現有外出務農或者經商農戶中，對土地具有較深的依戀。這就導致其寧愿造成地荒也不愿意將土地流轉出去。而農田的大面積拋荒，也對四川民族地區農村經濟發展造成了一定影響。

（二）流轉操作不規范

現階段四川民族地區農村土地流轉多為農戶間土地流轉。沒有內容完整、合法的書面合同，也沒有經過集體經濟組織審查同意，導致土地流轉操作遺留風險較大。

（三）土地無法流轉集中

在土地流轉初期，四川省土地大多是依據好、中、差等級，結合人口數量，進行平均分配。隨后經過多次量出為入的調整，四川民族地區農村土地被進一步分割，整體土地分布較零碎、分散，流轉集中度較低，影響了規模生產形成。再加上我國加入WTO后，大量反季節蔬菜不斷涌現，導致四川地區農業種植效益大面積下滑，制約了土地流轉。

三、四川民族地區農村土地流轉優化措施

（一）構建穩定的業主開發、承包框架

針對現階段農村土地流轉中業主引進、承包難度大的情況，一方面，在土地延期承包三十年不變這一政策的指導下，為引進實力更強的業主，四川民族地區農村土地管理機構可圍繞農業發展情況。以農村內居民作為土地流轉主體，將流轉收益全部劃歸業主。嚴禁一切組織、個體從土地流轉中扣繳收益。同時合理處理土地流轉糾紛，制定長期土地流轉承包優惠政策，激發業主參與積極性。同時為避免業主過于依賴地方優惠政策，四川民族地區農村土地管理部門可定期對區域土地承包業主效益增收情況進行調查分析。結合調查結果，確定未來政策執行方式，以保證區域土地流轉工作穩定可持續進行。

另一方面，為避免農戶對土地過于依賴導致的土地承包難度大問題，四川民族地區農村土地管理部門可進一步推動農村城鎮化進程。以農村第二產業、第三產業發展為重點，推動農村內部動力資源有序運轉。轉移農村內居民對土地依賴程度，為土地資源流轉奠定基礎。同時針對四川民族地區農村土地流轉階段存在的農村小規模經營與現代農業集約化經營的矛盾，四川民族地區農村土地管理部門可以平均承包土地、市場資源配置為入手點。立足農民需求，將土地流轉引導作為重要議事日程。隨后根據農村土地流轉情況，從多個渠道出發，擴大土地流轉承包法律宣傳范圍，為承包規模擴大提供充足的政策支持，進而為四川民族地區農村土地流轉提供充足驅動力。

此外，在我國農村社會保障機制仍然存在一些弊端的基礎上，耕地在一定程度上承擔著社會保障功能，導致四川民族地區農村內居民對耕地具有較強的依賴心理?；诖耍诩铀偎拇褡宓貐^農村第二產業、第三產業發展的基礎上，四川民族地區農村管理者可爭取國家相關部門支持，進一步完善養老保險、醫療保險、傷殘保險、生育保險等社會保障制度。為四川民族地區農村內居民耕地流轉提供充足的社會資金支持。

（二）細化農村土地流轉操作流程

四川民族地區農村土地使用權流轉，不僅是對現有農村生產關系優化升級的必然要求，而且是農村基本經營制度進一步完善的主要依據。因此，首先，四川省民族地區相關部門可以“土地承包期再延長30年不變”為工作目標，在整個民族區域落實延期承包政策。同時考慮到少數農戶認識不足、長期在外務農、經商等因素對延期承包工作的影響，相關部門可以《土地承包經營權證》為依據。在短時期內對延期承包合同簽訂情況進行查漏補缺，保證延期承包合同簽訂到戶。在確定延期承包合同簽訂到戶后，相關部門可依據鎮、村、組的順序，構建不同等級的承包土地臺賬。以穩定土地使用權流轉基礎，降低土地承包難度。

其次，四川民族地區農村土地管理部門可以土地使用權流轉管理為要點，督促縣級、鄉鎮級經營管理部門主動承擔自身責任。在現有土地使用權流轉方案運行的基礎上，形成配套流轉管理辦法。積極引導、監督、管制，明確土地使用權流轉范圍、流轉原則及流轉形式。同時制定明確的四川民族地區農村土地資源流轉程序，確定違規違法土地流轉懲處方針。在這個基礎上，四川民族地區農村土地管理部門也可以依據現有土地使用權流轉檔案。以擬出讓方土地情況基本條件登記注冊為管理重點，規范土地流轉合同。并制定配套土地流轉合同簽證、審核、仲裁、指導制度，以促進四川民族地區農村土地規范流轉。

最后，在土地流轉結束后，四川民族地區農村土地管理部門可利用更加先進的現代化技術手段。向區域內宣傳良種化、規范化栽培技術，促使承包方在農產品種植、養護、加工、流轉環節增值收益。

（三）完善集中土地流轉方案

四川民族地區農村集中土地流轉方案基本出發點主要是解決四川民族地區農村內居民信息交互困難、增收緩慢問題。因此，一方面，在集中土地流轉方案制定前期，相關部門應重點考察土地流轉對農戶溝通渠道的影響，構建以國家、集體為主，農戶為輔的溝通管理渠道。即區域政府應以四川民族地區農村地區交通狀況為入手點，考慮地區發展差異，加強交通基礎設施建設，形成完善的交通體系。

另一方面，在現有農民合作組織的基礎上，四川民族地區農村土地管理者可依據專業化運行原則，逐步組建專業性、大規模農村內居民合作組織。以便為四川民族地區農村內耕地集約化經營水平提高提供依據，進而為耕地承包經營權利優良運轉提供充足驅動力。在農村內居民合作組織建立之后，為擴大優勢農產品規模種植優勢，四川民族地區農村土地管理部門可增加對民族地區資金投入，促使更多的農村居民了解土地資源流轉與自身收益間聯系。鼓勵其主動與種養大戶、龍頭企業、家庭農場主等先進群體合作，從根本上解除農村勞動力非農就業的后顧之憂。

綜上所述，針對現階段四川民族地區農村土地流轉中存在的問題，四川民族地區相關部門應堅持確保所有權、穩定承包權、靈活調整使用權的原則，結合有償、依法、自愿方針，將土地資源優化配置、土地其他生產優速優化整合。全面保護民族地區農戶權益，激勵農戶主動參與土地流轉，為四川民族地區農村土地流轉工作有序開展提供依據。（作者單位：成都農業科技職業學院）

本論文為四川縣域經濟發展研究中心課題《轉型背景下的四川民族地區農村土地流轉問題研究》（項目編號：xy2017027）成果之一。