長江經濟帶跨界污染合作治理策略研究

徐浩

摘要：推動長江經濟帶發展，是關系國家發展全局的重大戰略，其中一個顯著特點是秉承生態優先、綠色發展的理念。在分析長江經濟帶區域之間的特征基礎之上，文章提出了區域生態補償機制、治污技術授權機制與污染治理協同合作三種治理策略，并具體分析了三種合作治理策略的具體特征與措施，進一步通過案例分析了三種合作策略的具體實施情況。沿線省市應結合自身發展特點與實際情況選擇最有利于經濟與環境雙重績效的合作治理模式，達到帕累托改進的效果，本文對長江經濟帶跨域污染合作治理機制與運行模式方面具有一定的參考意義。

關鍵詞：長江經濟帶;跨界污染;合作策略;環境績效

一、 引言

2018年11月，國家出臺《長江經濟帶發展規劃綱要》文件明確表示，長江經濟帶發展面臨諸多亟待解決的困難和問題，主要是生態環境狀況形勢嚴峻、長江水道存在瓶頸制約、區域經濟發展不平衡問題突出、區域環境合作機制尚不健全等。其中最重要的要求是長江經濟帶的綠色發展，而我國長江沿線是工業經濟較為發達的地區，污染排放嚴重且具有交叉影響性。上述區域污染環境問題具有獨特的特征并給現行環境管理模式帶來了巨大的挑戰，首先上下游地區之間或者平行地區之間普遍存在著跨界污染的矛盾，由于污染排放具有顯著的區域性特征，每個地區不僅承受自身的排放傷害，同時也會受到鄰近地區排放的影響;其次，由于環境污染的負外部性特征及產權的不明晰，尤其是長江沿線，很多時候環境污染不能清晰識別排放的地區，導致不同區域之間出現“搭便車”和“囚徒困境”等問題，尤其是在較發達地區和不發達地區之間;最后，我國現行制度重于“經濟考核”而輕于“環境績效”，特別是國家將長江經濟帶發展作為國家戰略后，一些地區政府強化晉升的“錦標賽機制”而更加重視經濟發展導致環境保護流于形式。在此背景下，本文提出了生態補償機制、治污技術授權機制與協同合作機制三種不同的合作模式選擇（如圖1所示），分析了三種污染治理模式的具體內容與實施建議，并進一步運用相關案例驗證了其可行性，長江經濟帶各地區應根據自身情況統籌選擇，根據自身情況運用不同的治污模式，以建立經濟與環境協同的高質量發展路徑，實現引領全國經濟社會發展的戰略支撐帶。

二、 長江經濟帶區域污染合作治理策略

由于跨界污染突破了以往的行政的邊界，特別是長江經濟帶沿線的各省市都緊密聯系，而傳統基于行政區域內碎片化治理模式已被證明難以有效控制此類環境問題。特別是跨區域污染問題經常出現在經濟社會相互緊密依存、交融關系復雜和聯系動態程度高的行政區域間。因此，長江經濟帶區域之間的環境策略互動與合作治理模式亟待引入。

1. 建立區域生態補償機制。生態補償機制是開展區域環境污染治理一項重要的策略，由于長江經濟地沿線省市受到空氣污染、水污染等交叉影響，每個地區不僅承受自身排放所受到的傷害，更會受到鄰近地區污染排放的影響，而諸如水污染更會導致上下游地區綜合區域污染。而根據長江經濟帶經濟發展情況，諸如下游地區的上海、江蘇和安徽，中游地區的湖北和江西以及上游地區的重慶和貴州北部區域等，其經濟發展存在顯著的差異性，根據上述的分析，引入生態補償機制具有合理性。在經濟較發達地區，公眾對環境污染造成的傷害更為敏感，甚至發生環境污染造成的群體性突發事件，政府需要花費更多的成本降低污染造成的影響，因此發達地區對不發達地區進行一定的生態補償來降低區域總污染具有一定的現實意義。受制于行政區劃的不同，建立長江經濟帶生態補償機制需要創新區域環境政策，具體來講：（1）強化政府與市場的作用，建立政府引導、市場運作、社會參與的多元化投融資機制，包括政府轉移支付和補貼、受益企業和機構支付、民間公益組織和社會捐助等。除資金補償外，采取資源稅、綠色產業帶動等多種方式，促進流域上游及生態功能重點區域經濟社會的發展，對相關工作開展成效顯著的省市給予獎勵，進一步調動地方政府積極性;（2）建立生態補償的評價與考核機制，由于“搭便車”的存在，不發達地區接收生態補償后將資金用于其他地方或對環境的投入不足導致生態補償流于形式，為此，要根據生態功能類型和重要性實施精準考核，完善相關行政法規，形成績效管理與考核獎懲并行;（3）長江流域生態補償涉及較發達地區與不發達地區雙方。不發達地區范圍的界定、補償標準及其生態價值的評估、因保護生態環境可能導致的經濟損失、收益地區受益的價值量確定、雙方賠償與補償平臺的建設等，首先要開展相關試點并摸索出具體的運作流程與保障機制，然后根據長江經濟帶生態補償試點實際，客觀進行評判與實施并逐步推廣到整個長江流域。

2. 建立治污技術授權機制。解決環境問題不能僅靠行政命令，更依賴于技術進步和產業升級，這也是在治理環境污染的同時保持經濟增長的根本方法，而其中的關鍵在于先進治污技術的推廣和普及。《巴黎協定》中第十條指出，發達國家應向發展中國家締約方提供支助，包括提供資金支助，包括在技術周期不同階段的技術開發和轉讓方面加強合作行動，從而在支助減緩和適應之間實現平衡。因此，借鑒于國際氣候變化的策略，長江經濟帶的各省市可以引入治污技術授權機制來促進區域污染控制，治污技術授權一方面可以提升產生技術減少污染發生，另一方面可以推廣先進的治污技術，降低治污成本，實現長江經濟帶的綠色發展。我國在治污技術授權方面的經驗還較為欠缺，為此，本文提出以下具體措施和建議：（1）建立技術授權機制的運作背景與激勵機制。治污技術授權的主體是企業與相關綠色技術研究單位，而政府則在其中起著核心的作用，首先區域之間的政府要進行積極引導，如較落后的區域政府帶領相關污染企業與發達地區進行合作，訪問與實地考察，創造企業之間技術授權的基礎;其次，政府加大對先進治污技術的宣傳，引導高污染企業通過購買授權企業的治污技術降低污染排放;（2）建立健全治污技術授權的具體運作機制。一方面，企業作為主要的污染排放者，是治污技術授權的直接授權者和接受者，而不同地區之間的同質企業處于市場競爭關系，因此擁有先進技術企業選擇什么方式授權治污技術給相對落后企業同時保持其競爭力也是值得關注的重點之一。目前國際上較為流行的是固定費用與特許權收費制度，固定費用是指無論被授權者需要治理多少污染產品，只收取一次性的固定授權費，特許授權則是根據具體的治污量來收取費用，治污費用與治污量相關。國內外的相關研究對此進行了較多的經濟學分析，例如葉光亮（2018）認為當企業之間處于完全競爭關系時，固定授權方式優于特許權收費;而Kim和Lee（2016）則認為技術授權方式的選擇與企業成本結構差距相關。因此企業在具體運作時應考慮實際情況，選擇符合雙方利益的治污技術授權方式;（3）政府要制定最優的技術授權宏觀環境政策。由于治污技術與生產技術不同，其不能直接影響治污技術擁有企業的競爭優勢，因此，環境政策是治污技術授權需要考慮的重要影響因素，政府應根據本地區企業的實際情況為企業創造寬松的環境政策，有利于企業之間開展治污技術授權。如治污技術相對落后的企業向銀行進行融資貸款時，當地政府應鼓勵銀行對相關用途開設綠色通道，降低貸款利率，創造企業購買綠色治污技術的有效資金途徑。

3. 建立長江經濟帶環境污染協同合作機制。長江經濟帶的建設與發展實際上給長江流域內的各個省市之間提供了一個協同合作的平臺，各地區在區域經濟合作的同時應積極建立環境污染防控協同合作機制。具體來說，包括基于市場的區域環境治理自組織系統與基于行政機制的組織系統。市場機制的區域環境組織如第一屆長江經濟帶生態產業協同發展會議成立的以E20環境平臺為主的生態協同發展框架，該組織在配置區域環境資源方面具有較高的效率，如E20形成了政策、產業、市場、PPP、商道、金融（財政）的六維一體融會貫通的綜合研究實力，成為推動污染防控及匯聚環境產業優質資源的有效力量。但在面臨跨區域大氣、水資源等于環境保護以及產權不明晰的外部效應時，“無形之手”無法有效實施。此時，在依靠市場的非政府合作協同機制上須加強府際間的協同合作。根據長江經濟帶的具體發展情況，各省市之間基于環境利益一般采取自下而上的環境合作，不同于具有中央權威性引導的京津冀大氣聯防聯控，長江經濟帶自下而上的環境協同合作具有獨特優勢，各成員地位平等，適應性強，考慮社會主體的利益訴求，資源整合效率高。類似于長三角區域水污染防治協作機制，各省市主要領導舉行了區域環境保護標準協調統一工作備忘錄簽署、區域生態環境聯合研究中心與協同合作中心等措施。

在上述協同合作機制下，如何保障合作的持續進行與穩定性是另一個亟待解決的問題，尤其是我國長期存在的地方經濟市場分割和財政分權后確立的“官員晉升錦標賽”機制使得政府在區域合作中重經濟發展而輕環境保護，雖然十八大以來黨和國家將生態環境保護提升為重大戰略，但短時間內仍難以改變目前區域合作的現狀。另外，由于區域環境合作屬于無權威協調的系統，容易出現“搭便車”行為和“囚徒困境”而導致合作流于形式。因此，本文提出以下政策保證區域環境協同合作的有效進行。（1）加強長江經濟帶污染治理與防治的相關國家政策，構建多層次合作體系。如中央相繼出臺的《長江經濟帶發展規劃綱要》與《長江經濟帶綠色發展專項中央預算內投資管理暫行辦法》等國家政策，有助于各區域政府重視環境績效，促成合作的進行，在協同合作體系設計方面，突出合作的層級性，使污染合作真正落到實處，例如首長聯席會議制度、政府秘書長協調制度與日常工作辦公室工作制度等長三角與珠三角合作經驗的借鑒;（2）積極搭建長江經濟帶各省市污染治理協同合作的平臺與交流機制建設，借鑒京津冀協同發展、粵港澳大灣區等協同發展案例，例如四川與重慶之間的成渝一體化戰略建設由于缺少省市之間的交流與合作，只有民間的研究組織積極探討，沒有搭建實際的合作平臺，更沒有政府高層之間的交往而導致合作流于形式，而此次兩地借助于長江經濟帶的國家戰略建設，兩地于2018年簽署了官方合作文件，開展流域污染治理省際合作試點，河長定期開展交流會議等實際合作機制。有利推動了雙方在環境治理協同合作的推進;（3）建立與完善利益分配機制。區域污染合作的目的是實現長江經濟帶經濟環境一體化發展而獲得經濟與環境的協同效應，為此，各地區目的是區域環境績效最大化，即區域污染治理協同合作總收益與總成本（主要是區域協調與管理成本）之差，長江帶環境合作邊際收益的擴大或者邊際成本的縮小，都有利于組織利益實現最大化，進一步擴大長江經濟帶一體化范圍，包括橫向的規模與縱向的層次與水平的拓展。

三、 三種合作污染治理模式選擇與績效分析

上面分析了長江經濟帶區域污染治理的三種合作機制與具體措施，但由于長江經濟帶沿線省市分布廣泛，經濟政治文化不盡相同，在選擇合作策略時受當地具體情況影響較大，為此，下面通過幾個實際案例分析不同的污染合作策略選擇。案例一：四川與重慶是長江經濟帶上游的重要組成部分之一，兩地有著類似的文化與經濟特征，上游地區的生態與污染控制對整個長江經濟帶的生態環境具有舉足輕重的作用。因此，2018年6月，兩地簽署了《深化川渝合作深入推動長江經濟帶發展行動計劃》，其中兩地河長簽署的跨界河流聯防聯控合作協議，建立跨界河流信息共享、協同管理、聯合巡查、跨省界河管護聯席會議、跨省界河環境污染聯防聯控、建立流域生態環境事故協商處置以及聯絡員制度，深入推進了雙方區域污染治理協同合作。案例二：2018年，國家財政部發布了《關于建立健全長江經濟帶生態補償與保護長效機制的指導意見》，而新的“建立市場化、多元化生態補償機制”已逐漸推廣，如安徽與浙江正在推進新安江流域（二期）橫向生態補償工作，如湖南與湖北建立長江流域生態補償大數據平臺，統一規范評價方法及監測數據記錄和發布流程，并逐步實現流域內跨省、跨部門的協同互動和數據信息資源共享，并積極推進市場化補償機制。案例三：2017年與2018年長江經濟帶各省市在國家的推動下開展了綠色技術轉移與轉化大會，其中，大量具有高技術的治污企業、高等院校與科研院所搭建技術轉移轉化交流合作平臺，通過交流借鑒技術轉移轉化先進理念、成熟方式和經驗，探討技術轉移與技術授權合作的路徑與方法，實現優勢互補，信息共享，建立長江經濟帶技術轉移轉化對接的長效機制，促進長江經濟帶地區間綠色技術轉移項目有效對接，有效促進了治污技術在行業內的廣泛推進與合作。

四、 結語

長江經濟帶發展的基礎是堅持生態優先，把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，但由于長江沿線各省市經濟社會發展差異以及環境負外部性導致的“搭便車”及“囚徒困境”等問題，各省市在處理跨界污染時還存在諸多不足。在此背景下，本文提出了區域生態補償、治污技術授權與區域協同合作治污三種環境策略并進一步分析了三種合作策略的具體運作流程與相關建議，最后通過具體案例印證了不同環境污染治理合作策略的可行性。長江經濟帶沿線省市在《長江經濟帶發展綱要》總要求的基礎上，根據各地實際情況，積極開展污染污染治理的具體工作部署，從而形成環境與經濟協同的高質量發展路徑。

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