社會公共危機治理中的社會工作介入研究

尹新瑞

摘要：當前我國經濟快速發展，社會分化加劇，社會公共危機事件，如自然災害、公共衛生事件等頻繁發生。然而以往的公共危機事件治理過程中存在對個人和家庭的關注不夠，救助偏重于物質層面，缺少精神救助和人文關懷等問題，并且當前的社會保障在社會公共危機事件治理的參與度不夠，相關法律法規不健全。作為助人專業，社會工作在公共危機治理過程中具有獨特優勢，應充分發揮社會工作專業方法在個人、家庭情感慰藉、精神救助等方面的作用，重構個人和家庭慣習并整合社區資源應對公共危機。

關鍵詞：公共危機;危機治理;社會工作

公共危機是“在社會運行過程中，由于自然災害、社會運行機制失靈而引發的，可能危及公共安全和正常秩序的危機事件”，實質是“危及公共安全，破壞社會秩序和生存空間，侵犯人身安全和財產安全”。一般而言，公共危機在一定時間內影響特定地域的公民，其輻射領域和范圍的大小取決于公共危機事件本身的嚴重程度，以及政府和相關各方迅速恰當對其進行治理的程度。在公共危機產生以及輻射的特定地域內，每個公民都受到該事件的影響，而且距離公共危機產生的地域越近，公眾受到的影響越大;隨著公眾距離公共危機產生的中心地域越遠，其受到的影響越小，同時也預示著公共危機的輻射能量隨著地域的擴大而降低。受公共危機影響，公眾在心理上一般會產生緊張、焦慮、恐慌情緒，這種不安情緒極易引發社會群體事件從而加重公共危機的破壞性程度，進一步導致對社會秩序的破壞。社會工作作為一門助人的專業它的核心是助人和服務，應該在公共危機的治理中發揮特定的專業作用。

一、 公共危機治理存在的問題分析

公共危機治理，也稱政府危機治理，是政府在公共危機事件產生、發展過程中，為減少、消除公共危機事件帶來的嚴重威脅、巨大沖擊和，在有限時間內，迅速制定出應對公共危機事件的決策、部署和計劃。從動態角度看，政府公共危機治理的過程，也是政府通過處理公共危機事件自身治理危機的能力不斷提高的過程。就目前情況看，我國的公共危機治理還有諸多不足，主要有以下幾個方面的表現：

1. 注重經濟扶持，情感與心理需求關注不足。公共危機事件發生之后，政府和其他社會組織主要關注個人和家庭的經濟層面的幫助，往往忽略了其精神和情感層面的創傷性應激問題。眾所周知，經歷公共危機事件的個體和家庭通常會出現心理失衡和應激障礙。這種心理失衡和應激障礙問題如果不能得到及時有效的處置和應對有可能引發焦慮、抑郁、失眠等精神問題，對個體和家庭造成嚴重傷害。此外，在公共危機事件中很多家庭可能也會面臨失去親人的痛苦，這種突發性事件對個體來說往往會產生巨大的心理沖擊和精神創傷。對此，單純的經濟救助無法有滿足和應對補受影響的個體和家庭的精神和情感層面的需求，因此需要加強對他們的人文關懷和幫助，使他們在精神和情感上逐步走出危機事件的影響。

2. 社會保障體系發揮作用不足，體制建設不健全。我國社會保障體系在公共危機事件中的作用發揮不足。公共危機事件發生后，廣大受影響民眾在經濟、情感層面亟須外界資源的支持。通過社會保障制度的作用，為受影響民眾提供多種支持措施，提高他們的安全感，降低公共危機事件對他們生活的影響，進一步提高他們對社會的認可度和凝聚力。目前，我國社會保障制度在公共危機事件處理過程中發揮了一定作用，但是作用發揮仍顯不足。這種不足主要體現在兩個方面：一方面，目前我國沒有公共危機事件社會保障干預相關法律。通過對世界發達國家公共危機事件社會保障干預的經驗看，一般都是法律部門制定相關法律，行政部門制定實施細則，具體執行部門按照法律規定具體實施。改革開放以來，我國社會保障制度得到長足發展，但是在社會保障對公共危機事件的干預方面缺少相關法律法規，因此公共危機事件發生后都是行政部門通過行政命令的方式推動相關救助工作，使得我國社會保障制度對公共危機事件的干預陷入無法可依的狀態，進一步使得社會保障制度對公共危機事件的干預較少。另一方面，社會保障制度對公共危機事件干預較少。改革開放以來，我國的社會保障制度由國家型社會保障轉向以市場為主的社會化保障。社會保障制度在公共危機事件中發揮了一定的作用，但是其本身的角色發揮仍顯不足。通過對近幾年我國發生的公共危機事件的分析可以發現，公共危機事件發生后往往是民政部門在推動相關工作，在危機救助中缺少社會保障制度的身影。

3. 公共危機治理的法制建設缺位。目前在我國的社會保障體系中有關公共危機事件救助的只有《中華人民共和國自然災害救助條例》（以下簡稱《自然災害救助條例》）該條例對自然災害救助工作進行了相關規定。然而公共危機事件具有多樣性，不僅僅只有自然災害事件，還包括公共衛生事件、公共安全事件、事故災難事件等。每種類型的公共危機事件都具有不同的特點和復雜的事故原因，難以用一種救助規范加以有效應對。

另外，僅就自然災害類公共危機事件而言，自然災害造成的損害類型眾多，除了對災害發生地經濟、社會產生負面影響外，還造成大量家庭經濟損失和精神損失。目前的《自然災害救助條理》對自然災害發生后的家庭救助，只對經濟救助做出了較為詳細的規定，包括房屋修繕、救助金和救災物資發放等，對受災家庭和個人的精神撫慰規定較少，并且沒有做出詳細安排。由于制度建設缺位，受影響家庭除了在經濟層面能獲得國家和社會的部分幫助外，在精神和情感層面只能依靠家庭自身和其他初級群體中的情感資源的支持。

以上通過對我國現有的對公共危機治理工作的分析發現，我國目前的公共危機治理工作存在注重宏觀管控、缺乏微觀治理;注重物質保障、缺乏情感精神照護;社會保障制度對公共危機事件干預不足、作用發揮有限等問題。基于以上原因，目前的公共危機治理工作中迫切需要一種秉持“人本”理念、以發掘民眾潛能促進問題解決、減少在危機事件中民眾心理應激的工作方法。

二、 社會工作介入公共危機治理中的適應性

1. 社會工作與公共危機治理價值理念的一致。中共十七大提出“科學發展觀”以來，我黨關于“以人為本”的指導思想一直不斷發展，在中共十九大報告中指出：“樹立安全發展理念，弘揚生命至上、安全第一的思想，健全公共安全體系”。可見，以人為本，關注人民幸福安康，關注人民對幸福生活的追求，是我黨一直一來的理念和奮斗目標。這種理念和奮斗目標體現在政府的公共危機治理工作中，就是必須始終把“人”置于核心地位，即在危機發生時把保障公民生命安全作為第一要務。社會工作專業自誕生以來，一直將尊重人的價值與尊嚴作為主要價值理念，社會工作者相信人都有與生俱來的價值和尊嚴。社會工作的目的就是協助個人、家庭、團體、社區能與外在環境相協調，并利用外部資源實現案主自身發展。在此過程中，社會工作關注案主自身能力的提升，通過發掘案主潛能，提高其自助能力。另外在宏觀層面社會工作通過對宏觀社會政策的干預，創造有利于案主達成目標的社會條件，促進案主發展。

2. 社會工作與公共危機治理工作目的一致。諾貝爾經濟學獲獎者阿馬蒂亞·森指出：“發展追求的目標應該是能力而不是收入的提高。雖然能力和收入會隨個人年齡、性別、社會角色和社會環境的不同而形成較大的差異。但能力的喪失就意味著失去了獲取收入的可能性，進而失去了轉化為發展的可能”。事實證明在危機事件的整個過程中，起決定作用的是人而不是物，能否沉著應對取決于人們在危機面前表現出的基本能力。因此，政府危機治理的核心就在于如何提升人的應急能力，促進人的良好發展。危機治理的過程，就是預警、應對、恢復、評價的系統過程，也是持續地提高廣大群眾應急能力的過程。而對社會工作來說，其主要工作宗旨是“助人自助”，即社會工作者利用各種專業方法，幫助案主認識自我，提升能力，激發案主自身潛力的發揮，在這個過程中促進和實現案主解決問題能力的提升。在公共危機事件產生之前，通過促進案主潛能的發揮，提高其對環境的適應能力及從環境中獲取資源的能力，減少個人采取極端手段達成目的的可能性，從而在某種程度上間接降低在此發生突發公共危機事件的概率。

三、 社會工作方法介入公共危機治理的具體策略

社會工作專業在長期的實踐與發展過程中總結出一套科學而有效的專業方法，如個案工作方法、小組工作方法、社區工作方法等。在社會工作實務中，這些方法大多數情況下都不是獨立進行的，而是綜合運用的過程。

1. 個案工作方法。個案工作方法是社會工作者遵循基本的專業價值理念、運用專業知識和技巧，以個別化的方式對面臨困境的個人及家庭提供物質和心理層面的幫助與服務，從而減輕他們的壓力、解決問題、挖掘生命潛能，不斷提高個人和社會的福利水平。公共危機事件發生后，大部分民眾在面臨危機事件時心理上都會產生創傷性應激問題，即“創傷后應激障礙”（PTSD）。這種創傷性應激障礙問題不僅在普通民眾和弱勢群體身上有所體現，而且在參與危機事件處理的工作人員中也多有體現。例如汶川地震發生后，有學者發現參與災區服務和建設的工作人員大量存在“創傷性應激障礙”問題，在針對參與四川阿壩州茂縣災區救助工作的人員調查中發現PTSD陽性率達到23.43%。以往在公共危機治理工作中，治理主體-包括政府、社會團體等，往往只關注對民眾進行物質層面的幫助，較少關注其心理層面的需求。社會工作對公共危機治理的介入則能發揮其專業優勢，為民眾提供心理層面的撫慰和治療。個案工作是社會工作針對個體、家庭所使用的專業助人方法，它采用社會工作專業知識和技巧，有針對性地為在公共危機事件中受到影響的個體和家庭，提供心理社會治療或者認知行為治療等。在公共危機事件發生之后，社會工作者可以與事件發生地政府和志愿服務組織合作，積極參與到民眾的心理疏導工作中。同時向參與危機治理的政府工作人員和其他人員提供心理干預服務。

2. 小組工作方法。公共危機事件的一個主要特征是危機解構了人們的慣習。慣習指的是“一種生成性解構，它塑造、組織實踐，生產著歷史;但慣習本身又是歷史的產物，是一種人們后天所獲得的各種生成性圖式系統”。從來源上看，“條件制約與特定一類生存條件相結合，生成慣習”，慣習是持久的、可轉換的潛在行為傾向系統，這種潛在行為傾向系統生成和組織著實踐活動。在常人的生活世界中，個體在既有條件制約和特定生存條件的基礎上形成了慣習，借由慣習人們生成和組織實踐活動和表象活動，而這些實踐活動和表象活動能夠客觀地適應自身的意圖。

公共危機事件的發生改變了人們既有的生存條件，使人們在此基礎上形成的慣習很難應對當前的危機情境，慣習在生成和組織實踐活動和表象活動過程中出現了斷裂。對此，個體心理上往往會產生無助和恐慌感。而慣習所具有的可轉換的特點，又使得對慣習生成過程的干預成為可能。同時行動者所具有的反思性監控的能力，也有助于新的慣習的生成。作為行動者的人在行事時，有能力對自己的行動和他人對自己的行動的反映進行反思，并根據具體情境對自己的行為做出適應性改變。因此，在公共危機事件導致生活條件、環境改變的情況下，社會工作應該發揮專業工作方法的優勢幫助個體有效應對危機情境，使個體避免產生恐慌和無助感，從而能夠對當下的處境進行評估，繼而對自己應對危機情境的行為進行反思并做出適應性改變，在此基礎上結合被改變了的生存條件形成新的慣習。當然，由于慣習本身是社會結構長期內在化的結果，因此慣習的改變需要漫長的過程，同時這也預示了社會工作對案主介入需要長期的工作階段。

在社會工作專業方法中，小組工作方法能夠更好的建構個體的慣習。通過小組工作方法，將那些在事件中受到影響的個體組織起來，形成小組互助系統。在小組中個體彼此分享對危機事件的看法、感受以及自身面臨的問題。通過小組成員彼此之間的互動和回饋，幫助組員緩解心理壓力，喚起個體面對困難時的勇氣和信心。在小組中，社會工作者可以通過介紹公共危機事件應急處理的方法和技巧幫助案主形成新的應對行為。另外，通過小組成員間的互動和社會工作者的干預，使組員能夠反思自己應對危機事件的行為和能力，完成對個體行為的反思性監控。同時，通過引導小組成員反思，使組員認識到自己以往的生活條件已經由于公共危機事件的影響而發生了改變，從而進一步使組員認識到自己以往當做“例行化”的行為模式已經不能有效應對當前的生活條件，在此基礎上通過引入新的應對技巧和生活模式使案主改變其舊有慣習，形成新的慣習。

在公共危機事件發生的不同階段，所運用的小組模式是不同的。在公共危機事件治理初期，小組工作應采取危機干預模式。在公共危機事件發生初期，個體面對發生重大變化的社會情境、家庭情境，身心往往產生劇烈反應。因此，在這一時期，小組工作者應及時進行介入，將有類似問題的成員組織起來，以免他們產生被遺棄感和疏離感。同時在這一時期，小組工作者要集中小組目標，把它限定在以危機調試和治療上，盡可能降低危機造成的危害，避免不良影響的擴大。在公共危機治理后期，社會生活環境已逐漸穩定，此時受危機事件影響的個人和家庭生活也安頓下來，因此，較為穩定的生活環境為小組工作的有序開展提供了條件。此時，小組工作的目標不再聚焦于成員的危機調適和治療，而關注于成員對新的生活環境的適應和個人角色的調適，因此這一時期小組工作應采取互惠模式。

3. 社區工作方法。社區工作方法是社會工作者通過專業指導的干預，產生組織和社區內有計劃的變化。在公共危機事件發生后，社區是受到影響的最基層單位，因此社區在公共危機事件發生后能夠快速響應，迅速采取措施，消減危機事件對社區的影響，將對公共危機事件的發展和后果帶來積極影響。社區是擁有社會資本和社會組織網絡的完整生態系統，公共危機事件發生后，社區生態系統賴以生存的場域遭到破壞，社區處于陌生場域中，難以有效利用其社區社會資本和組織網絡以有效應對危機事件。因此，社會工作者應立足社區，以社區為本，協助社區重新組織其社會資本和組織網絡適應新的場域，并通過有效發揮社會資本和組織網絡的力量，應對社會危機事件。具體而言，社工利用社區工作方法，整合社區內部資源與力量，在災害救濟和社會安撫中，借助街道、司法、民政及專業社工機構等外部力量，安撫受害者及其親屬的情緒，對受害者實施心理干預和心理調適并給予政府必要的經濟援助，在有限的時間內快速有效地化解危機與風險，防止群體過激現象出現。

總之，作為一種科學的助人體系，社會工作在社會公共危機治理中應重點發揮兩個方面的作用。首先，充分發揮社會工作專業科學的知識體系特別是作為社會工作基本知識、理論來源的社會學、心理學等學科在社會危機治理中的作用;其次，發揮社會工作專業助人方法和助人理念的優勢。社會工作強調人與環境的和諧相處，重視個體潛能的發揮在社會公共危機治理中具有獨特作用。

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