江蘇東?；鈧鶆?wù)風(fēng)險的“方法論”

劉沙 張紅輪

在各地大干快上的風(fēng)潮中，東?？h卻如同“一股清流”，秉承“千方百計促發(fā)展、量力而行抓建設(shè)”的原則，債務(wù)規(guī)模一直處于較低水平。

當(dāng)各地方政府為日漸高企的地方債頭疼不已之際，江蘇省東?？h卻異常從容。該縣從2010年開始，便高度重視政府債務(wù)管理，歷經(jīng)數(shù)年探索，東?？h債務(wù)管理工作贏得國務(wù)院和江蘇省的高度肯定，并向全國進(jìn)行推廣。

2018年12月，國務(wù)院辦公廳發(fā)出通報，表揚國務(wù)院第五次大督查發(fā)現(xiàn)的130項典型經(jīng)驗做法，東?？h防范化解債務(wù)風(fēng)險獲表揚，且是全國唯一一個債務(wù)管理先進(jìn)典型。2018年，東?？h政府性債務(wù)在江蘇省41個縣（市）中總量最低，政府債務(wù)風(fēng)險整體可控。在江蘇省債務(wù)管理考核中，東?？h是唯一一家得滿分的縣。

東海縣具體是如何防范化解政府性債務(wù)風(fēng)險的？東海經(jīng)驗對其他地區(qū)有哪些啟示？

地方政府的“一股清流”

2010年前后，是地方融資平臺大發(fā)展的高峰時期，各地方政府無不搶抓時機大幅舉債擴大投資，鮮有債務(wù)風(fēng)險管理意識。而東海縣決策者卻極有前瞻意識，從那時起，東?？h歷屆黨委政府始終高度重視債務(wù)管理工作，2013年在全國較早成立政府性債務(wù)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣政府主要負(fù)責(zé)人任組長。2017年進(jìn)一步充實強化領(lǐng)導(dǎo)力量，為債務(wù)管理提供了堅實的組織保障。

政府債務(wù)管理，沒有精心設(shè)計的制度建設(shè)，往往難以持久。早在2009年，東海縣就出臺相關(guān)文件，要求切實加強違規(guī)集資的清理。十八大以來，又先后印發(fā)《關(guān)于加強政府性債務(wù)管理的實施意見》《東海縣政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案》《東海縣政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警管理辦法》等一系列制度文件，確保債務(wù)管理工作有章可循。

東?？h債務(wù)管理立足于“早”，集中體現(xiàn)在預(yù)算安排“早”。從2010年開始，東?？h要求有債務(wù)的單位壓縮辦公經(jīng)費，并在年初預(yù)算中安排一定資金用于償還債務(wù)。同時規(guī)定，重大項目建設(shè)必須經(jīng)財政、發(fā)改和審計等部門審核，無預(yù)算不得安排重大項目。2018年全面開展政府投資項目融資規(guī)范排查，由財政性資金支付的項目已全部通過財政承受能力論證，并納入年初預(yù)算。

近年來，從中央到地方，地方債管理的實踐證明，沒有嚴(yán)字當(dāng)頭，地方債問題不可能解決好。東?？h債務(wù)管理工作中，“嚴(yán)”字貫穿始終。

首先是監(jiān)管考核“嚴(yán)”。今天，將債務(wù)管理情況納入年度績效考核，實行一票否決，已經(jīng)是各地的普遍做法，但很少有人知道，東海縣是最早實行該制度的縣域之一。東?？h不僅對債務(wù)管理實行一票否決，還將其納入單位黨政領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計，終身問責(zé)，倒查責(zé)任。同時建立以人大、財政、審計等單位為主的監(jiān)管體系，在年初預(yù)算和預(yù)算調(diào)整方案中完整反映政府債務(wù)情況，定期向人大報告、向社會公開。

其次是項目上馬“嚴(yán)”。在保障發(fā)展的同時，合理控制債務(wù)規(guī)模，重大項目建設(shè)一律實行“三個必須”，必須通過部門聯(lián)席會議審核、必須進(jìn)行財政承受能力論證、必須報縣委常委會和縣政府常務(wù)會批準(zhǔn)，確保重大項目建設(shè)在財力承受范圍內(nèi)。

第三是依法約束“嚴(yán)”。東?？h嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算相關(guān)法律法規(guī)，將債務(wù)管理融入預(yù)算全過程，年初預(yù)算足額安排到期本息，分類納入全口徑預(yù)算。同時實行債務(wù)限額管理，嚴(yán)格舉借新債，除政府債券外，一律不允許采取其他任何方式舉債。

最后是資金使用“嚴(yán)”。債券資金使用嚴(yán)格按照預(yù)算安排，新增債券全部用于公益性項目建設(shè)，置換債券嚴(yán)格用于清理甄別認(rèn)定的政府性債務(wù)，償債風(fēng)險逐步降低。同時，做好項目臺賬、方案制定、納入預(yù)算、簽訂協(xié)議、資金撥付、債務(wù)化解等6個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，規(guī)范置換債券資金管理。

躋身全國樣本

經(jīng)過數(shù)年的努力，東?？h防范化解政府性債務(wù)風(fēng)險取得明顯成效。

2018年8月，國務(wù)院政府債務(wù)督察組對東?？h進(jìn)行專題調(diào)研，給出了“債務(wù)規(guī)模處于較低水平，債務(wù)風(fēng)險整體可控，債務(wù)結(jié)構(gòu)日趨合理”的高度評價。江蘇省政府也在2018年第四期政務(wù)督查簡報中，刊發(fā)東?？h從早從嚴(yán)從實堅決防范化解債務(wù)風(fēng)險的文章，對東?？h念好“早、嚴(yán)、實”三字訣，強化債務(wù)管理，推進(jìn)全縣經(jīng)濟社會保持平穩(wěn)健康發(fā)展的做法在江蘇全省給予推廣。2018年11月12日在江蘇省政府專項工作推進(jìn)會上，東?？h又作為全省唯一一家債務(wù)管理先進(jìn)典型地區(qū)進(jìn)行交流發(fā)言。

那么，東?？h債務(wù)管理工作到底取得了哪些成效呢？

首先，債務(wù)風(fēng)險進(jìn)一步降低。2018年，東?？h政府性債務(wù)在江蘇省41個縣（市）中總量最低，政府債務(wù)風(fēng)險整體可控。在江蘇省債務(wù)管理考核中，東?？h是唯一一家得滿分的縣。之所以獲得滿分，是因為東?？h花大力氣整改兩個“疑似”——疑似不規(guī)范融資擔(dān)保行為、疑似不規(guī)范政府購買服務(wù)融資行為，完成違規(guī)集資清理整改工作，償債風(fēng)險逐步降低。2015-2017年江蘇省轉(zhuǎn)貸東?？h置換債券23.73億元，嚴(yán)格用于清理甄別認(rèn)定的政府債務(wù)，有效化解該縣非債券形式的政府存量債務(wù)，債務(wù)置換率達(dá)65%，平均拉長債務(wù)年限5-6年，年均節(jié)約利息支出5000萬元以上，償債風(fēng)險逐步降低。

其次，存量債務(wù)規(guī)模進(jìn)一步壓減。至2017年底，東?？h各債務(wù)單位通過自有資金化解債務(wù)約7.7億元。2018年，東?？h超額完成化解隱性債務(wù)計劃，債務(wù)規(guī)模得到有效控制。

再次，融資平臺進(jìn)一步發(fā)展壯大。東?？h推動融資平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展，鼓勵平臺公司立足自身優(yōu)勢和特色，投身實體經(jīng)濟建設(shè)，實現(xiàn)經(jīng)營業(yè)務(wù)多元化。截至目前，平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展取得初步成果，為化解債務(wù)積攢了更加充足的后勁。

最后，統(tǒng)籌各級財政資金，精細(xì)管理，科學(xué)運作，實現(xiàn)財政資金效益最大化。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，立足硅產(chǎn)業(yè)、水晶產(chǎn)業(yè)、食品加工等特色產(chǎn)業(yè)，出臺“三大三型”培育計劃，設(shè)立工業(yè)發(fā)展專項資金，著力構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。在企業(yè)扶持上，出臺促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級“30條”，設(shè)立中小企業(yè)應(yīng)急轉(zhuǎn)貸資金、科技貸款風(fēng)險補償資金，加大對太平洋、正崴新能源等龍頭企業(yè)的扶持，全面培植財源稅源，著力拓寬收入渠道。在民生保障上，每年將70%以上新增財力用于民生，建成了新人民醫(yī)院、新中醫(yī)院、區(qū)域集中供水工程等一批民生項目，讓改革發(fā)展各項成果普惠于民。

良性循環(huán)的方法論

東海縣防范化解政府性債務(wù)風(fēng)險的探索，在今天看來，是政府的主動作為、自我監(jiān)管，其實在東?？h的探索中，審計部門和人大的盡職盡責(zé)起到了極為關(guān)鍵的作用。

自2010年起，政府性債務(wù)一直是東海審計關(guān)注的重點內(nèi)容，2012年該縣審計機關(guān)首次將政府性債務(wù)審計情況納入 “同級審”報告，引起縣人大高度重視，縣人大督促縣政府要高度關(guān)注政府性債務(wù)，采取措施防范和化解債務(wù)風(fēng)險，東?？h政府主要領(lǐng)導(dǎo)先后多次聽取縣審計局的專題匯報，并對政府性債務(wù)管理做出了多次重要批示。在深入認(rèn)真了解全縣政府性債務(wù)整體情況后，東?？h政府采納了審計建議，先后印發(fā)《關(guān)于加強政府性債務(wù)管理的實施意見》等一系列制度文件，切實提升債務(wù)管理制度保障，確保債務(wù)管理工作有規(guī)可循。

東?？h地處蘇北，在蘇北各縣市大干快上的風(fēng)潮中，卻如同“一股清流”，秉承“千方百計促發(fā)展、盡力而為惠民生、量力而行抓建設(shè)”的原則，著力處理好發(fā)展與舉債的關(guān)系，在保持經(jīng)濟社會發(fā)展穩(wěn)步向好的同時，債務(wù)規(guī)模一直處于較低水平。

由此來看，政府性債務(wù)問題，說到底是發(fā)展理念和政績觀的問題，反映出一個地方的黨委政府和領(lǐng)導(dǎo)干部，是不是存在路徑依賴和思維定勢，是不是習(xí)慣于走靠高負(fù)債拉動增長的老路?；庹詡鶆?wù)風(fēng)險，不僅是重要經(jīng)濟任務(wù)，更是重大政治責(zé)任，既要保障不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險，又要實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。在此過程中，必須堅決落實中央關(guān)于推動高質(zhì)量發(fā)展和防范化解政府性債務(wù)風(fēng)險的部署要求，牢固樹立正確的政績觀，堅持從實際出發(fā)，盡力而為、量力而行，妥善處理高增長與高質(zhì)量、債務(wù)與發(fā)展、出政績與惠民生的關(guān)系。

防范化解政府性債務(wù)風(fēng)險，光認(rèn)識到其重要性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，沒有一套管用的“方法論”，注定無功而返?；獾胤秸畟鶆?wù)是一項牽涉面廣、影響面大的系統(tǒng)工程，必須善于運用系統(tǒng)化思維，采取科學(xué)有效的工作舉措。一方面，堅持底線思維，強化風(fēng)險意識，把推動高質(zhì)量發(fā)展作為根本要求，遵循經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，依法科學(xué)民主決策，著力處理好發(fā)展與舉債的關(guān)系，堅決杜絕靠過度舉債保增長的做法，絕不能寅吃卯糧、透支未來，確保經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展。另一方面，堅持解放思想，立足獨特的資源稟賦，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，深化改革、致力創(chuàng)新，著力破解制約高質(zhì)發(fā)展、長遠(yuǎn)發(fā)展的深層次、結(jié)構(gòu)性問題，積極探索具有地方特色的發(fā)展道路。

審計部門的盡職、人大的主動監(jiān)督、政府的順勢而為、改革紅利壓倒阻力和反對聲音、改革與縣域高質(zhì)量發(fā)展同頻共振——東?？h債務(wù)管理經(jīng)驗總結(jié)來看，就是這樣一個路徑和良性循環(huán)。在各地方政府為債務(wù)管理“頭疼”之際，東海經(jīng)驗無疑值得借鑒和推廣。

（作者單位：連云港市委研究室）