江蘇東海化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的“方法論”

劉沙 張紅輪

在各地大干快上的風(fēng)潮中，東海縣卻如同“一股清流”，秉承“千方百計(jì)促發(fā)展、量力而行抓建設(shè)”的原則，債務(wù)規(guī)模一直處于較低水平。

當(dāng)各地方政府為日漸高企的地方債頭疼不已之際，江蘇省東海縣卻異常從容。該縣從2010年開(kāi)始，便高度重視政府債務(wù)管理，歷經(jīng)數(shù)年探索，東海縣債務(wù)管理工作贏得國(guó)務(wù)院和江蘇省的高度肯定，并向全國(guó)進(jìn)行推廣。

2018年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出通報(bào)，表?yè)P(yáng)國(guó)務(wù)院第五次大督查發(fā)現(xiàn)的130項(xiàng)典型經(jīng)驗(yàn)做法，東海縣防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)獲表?yè)P(yáng)，且是全國(guó)唯一一個(gè)債務(wù)管理先進(jìn)典型。2018年，東海縣政府性債務(wù)在江蘇省41個(gè)縣（市）中總量最低，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)整體可控。在江蘇省債務(wù)管理考核中，東海縣是唯一一家得滿分的縣。

東海縣具體是如何防范化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的？東海經(jīng)驗(yàn)對(duì)其他地區(qū)有哪些啟示？

地方政府的“一股清流”

2010年前后，是地方融資平臺(tái)大發(fā)展的高峰時(shí)期，各地方政府無(wú)不搶抓時(shí)機(jī)大幅舉債擴(kuò)大投資，鮮有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)。而東海縣決策者卻極有前瞻意識(shí)，從那時(shí)起，東海縣歷屆黨委政府始終高度重視債務(wù)管理工作，2013年在全國(guó)較早成立政府性債務(wù)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣政府主要負(fù)責(zé)人任組長(zhǎng)。2017年進(jìn)一步充實(shí)強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)力量，為債務(wù)管理提供了堅(jiān)實(shí)的組織保障。

政府債務(wù)管理，沒(méi)有精心設(shè)計(jì)的制度建設(shè)，往往難以持久。早在2009年，東海縣就出臺(tái)相關(guān)文件，要求切實(shí)加強(qiáng)違規(guī)集資的清理。十八大以來(lái)，又先后印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的實(shí)施意見(jiàn)》《東海縣政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》《東海縣政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警管理辦法》等一系列制度文件，確保債務(wù)管理工作有章可循。

東海縣債務(wù)管理立足于“早”，集中體現(xiàn)在預(yù)算安排“早”。從2010年開(kāi)始，東海縣要求有債務(wù)的單位壓縮辦公經(jīng)費(fèi)，并在年初預(yù)算中安排一定資金用于償還債務(wù)。同時(shí)規(guī)定，重大項(xiàng)目建設(shè)必須經(jīng)財(cái)政、發(fā)改和審計(jì)等部門(mén)審核，無(wú)預(yù)算不得安排重大項(xiàng)目。2018年全面開(kāi)展政府投資項(xiàng)目融資規(guī)范排查，由財(cái)政性資金支付的項(xiàng)目已全部通過(guò)財(cái)政承受能力論證，并納入年初預(yù)算。

近年來(lái)，從中央到地方，地方債管理的實(shí)踐證明，沒(méi)有嚴(yán)字當(dāng)頭，地方債問(wèn)題不可能解決好。東海縣債務(wù)管理工作中，“嚴(yán)”字貫穿始終。

首先是監(jiān)管考核“嚴(yán)”。今天，將債務(wù)管理情況納入年度績(jī)效考核，實(shí)行一票否決，已經(jīng)是各地的普遍做法，但很少有人知道，東海縣是最早實(shí)行該制度的縣域之一。東海縣不僅對(duì)債務(wù)管理實(shí)行一票否決，還將其納入單位黨政領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)，終身問(wèn)責(zé)，倒查責(zé)任。同時(shí)建立以人大、財(cái)政、審計(jì)等單位為主的監(jiān)管體系，在年初預(yù)算和預(yù)算調(diào)整方案中完整反映政府債務(wù)情況，定期向人大報(bào)告、向社會(huì)公開(kāi)。

其次是項(xiàng)目上馬“嚴(yán)”。在保障發(fā)展的同時(shí)，合理控制債務(wù)規(guī)模，重大項(xiàng)目建設(shè)一律實(shí)行“三個(gè)必須”，必須通過(guò)部門(mén)聯(lián)席會(huì)議審核、必須進(jìn)行財(cái)政承受能力論證、必須報(bào)縣委常委會(huì)和縣政府常務(wù)會(huì)批準(zhǔn)，確保重大項(xiàng)目建設(shè)在財(cái)力承受范圍內(nèi)。

第三是依法約束“嚴(yán)”。東海縣嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算相關(guān)法律法規(guī)，將債務(wù)管理融入預(yù)算全過(guò)程，年初預(yù)算足額安排到期本息，分類納入全口徑預(yù)算。同時(shí)實(shí)行債務(wù)限額管理，嚴(yán)格舉借新債，除政府債券外，一律不允許采取其他任何方式舉債。

最后是資金使用“嚴(yán)”。債券資金使用嚴(yán)格按照預(yù)算安排，新增債券全部用于公益性項(xiàng)目建設(shè)，置換債券嚴(yán)格用于清理甄別認(rèn)定的政府性債務(wù)，償債風(fēng)險(xiǎn)逐步降低。同時(shí)，做好項(xiàng)目臺(tái)賬、方案制定、納入預(yù)算、簽訂協(xié)議、資金撥付、債務(wù)化解等6個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，規(guī)范置換債券資金管理。

躋身全國(guó)樣本

經(jīng)過(guò)數(shù)年的努力，東海縣防范化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)取得明顯成效。

2018年8月，國(guó)務(wù)院政府債務(wù)督察組對(duì)東海縣進(jìn)行專題調(diào)研，給出了“債務(wù)規(guī)模處于較低水平，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)整體可控，債務(wù)結(jié)構(gòu)日趨合理”的高度評(píng)價(jià)。江蘇省政府也在2018年第四期政務(wù)督查簡(jiǎn)報(bào)中，刊發(fā)東海縣從早從嚴(yán)從實(shí)堅(jiān)決防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的文章，對(duì)東海縣念好“早、嚴(yán)、實(shí)”三字訣，強(qiáng)化債務(wù)管理，推進(jìn)全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)保持平穩(wěn)健康發(fā)展的做法在江蘇全省給予推廣。2018年11月12日在江蘇省政府專項(xiàng)工作推進(jìn)會(huì)上，東海縣又作為全省唯一一家債務(wù)管理先進(jìn)典型地區(qū)進(jìn)行交流發(fā)言。

那么，東海縣債務(wù)管理工作到底取得了哪些成效呢？

首先，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步降低。2018年，東海縣政府性債務(wù)在江蘇省41個(gè)縣（市）中總量最低，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)整體可控。在江蘇省債務(wù)管理考核中，東海縣是唯一一家得滿分的縣。之所以獲得滿分，是因?yàn)闁|海縣花大力氣整改兩個(gè)“疑似”——疑似不規(guī)范融資擔(dān)保行為、疑似不規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)融資行為，完成違規(guī)集資清理整改工作，償債風(fēng)險(xiǎn)逐步降低。2015-2017年江蘇省轉(zhuǎn)貸東海縣置換債券23.73億元，嚴(yán)格用于清理甄別認(rèn)定的政府債務(wù)，有效化解該縣非債券形式的政府存量債務(wù)，債務(wù)置換率達(dá)65%，平均拉長(zhǎng)債務(wù)年限5-6年，年均節(jié)約利息支出5000萬(wàn)元以上，償債風(fēng)險(xiǎn)逐步降低。

其次，存量債務(wù)規(guī)模進(jìn)一步壓減。至2017年底，東海縣各債務(wù)單位通過(guò)自有資金化解債務(wù)約7.7億元。2018年，東海縣超額完成化解隱性債務(wù)計(jì)劃，債務(wù)規(guī)模得到有效控制。

再次，融資平臺(tái)進(jìn)一步發(fā)展壯大。東海縣推動(dòng)融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展，鼓勵(lì)平臺(tái)公司立足自身優(yōu)勢(shì)和特色，投身實(shí)體經(jīng)濟(jì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)多元化。截至目前，平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展取得初步成果，為化解債務(wù)積攢了更加充足的后勁。

最后，統(tǒng)籌各級(jí)財(cái)政資金，精細(xì)管理，科學(xué)運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金效益最大化。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，立足硅產(chǎn)業(yè)、水晶產(chǎn)業(yè)、食品加工等特色產(chǎn)業(yè)，出臺(tái)“三大三型”培育計(jì)劃，設(shè)立工業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，著力構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。在企業(yè)扶持上，出臺(tái)促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)“30條”，設(shè)立中小企業(yè)應(yīng)急轉(zhuǎn)貸資金、科技貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金，加大對(duì)太平洋、正崴新能源等龍頭企業(yè)的扶持，全面培植財(cái)源稅源，著力拓寬收入渠道。在民生保障上，每年將70%以上新增財(cái)力用于民生，建成了新人民醫(yī)院、新中醫(yī)院、區(qū)域集中供水工程等一批民生項(xiàng)目，讓改革發(fā)展各項(xiàng)成果普惠于民。

良性循環(huán)的方法論

東海縣防范化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的探索，在今天看來(lái)，是政府的主動(dòng)作為、自我監(jiān)管，其實(shí)在東海縣的探索中，審計(jì)部門(mén)和人大的盡職盡責(zé)起到了極為關(guān)鍵的作用。

自2010年起，政府性債務(wù)一直是東海審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容，2012年該縣審計(jì)機(jī)關(guān)首次將政府性債務(wù)審計(jì)情況納入 “同級(jí)審”報(bào)告，引起縣人大高度重視，縣人大督促縣政府要高度關(guān)注政府性債務(wù)，采取措施防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，東海縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)先后多次聽(tīng)取縣審計(jì)局的專題匯報(bào)，并對(duì)政府性債務(wù)管理做出了多次重要批示。在深入認(rèn)真了解全縣政府性債務(wù)整體情況后，東海縣政府采納了審計(jì)建議，先后印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的實(shí)施意見(jiàn)》等一系列制度文件，切實(shí)提升債務(wù)管理制度保障，確保債務(wù)管理工作有規(guī)可循。

東海縣地處蘇北，在蘇北各縣市大干快上的風(fēng)潮中，卻如同“一股清流”，秉承“千方百計(jì)促發(fā)展、盡力而為惠民生、量力而行抓建設(shè)”的原則，著力處理好發(fā)展與舉債的關(guān)系，在保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展穩(wěn)步向好的同時(shí)，債務(wù)規(guī)模一直處于較低水平。

由此來(lái)看，政府性債務(wù)問(wèn)題，說(shuō)到底是發(fā)展理念和政績(jī)觀的問(wèn)題，反映出一個(gè)地方的黨委政府和領(lǐng)導(dǎo)干部，是不是存在路徑依賴和思維定勢(shì)，是不是習(xí)慣于走靠高負(fù)債拉動(dòng)增長(zhǎng)的老路。化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不僅是重要經(jīng)濟(jì)任務(wù)，更是重大政治責(zé)任，既要保障不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，又要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。在此過(guò)程中，必須堅(jiān)決落實(shí)中央關(guān)于推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展和防范化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的部署要求，牢固樹(shù)立正確的政績(jī)觀，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，盡力而為、量力而行，妥善處理高增長(zhǎng)與高質(zhì)量、債務(wù)與發(fā)展、出政績(jī)與惠民生的關(guān)系。

防范化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，光認(rèn)識(shí)到其重要性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，沒(méi)有一套管用的“方法論”，注定無(wú)功而返。化解地方政府債務(wù)是一項(xiàng)牽涉面廣、影響面大的系統(tǒng)工程，必須善于運(yùn)用系統(tǒng)化思維，采取科學(xué)有效的工作舉措。一方面，堅(jiān)持底線思維，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，把推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展作為根本要求，遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，依法科學(xué)民主決策，著力處理好發(fā)展與舉債的關(guān)系，堅(jiān)決杜絕靠過(guò)度舉債保增長(zhǎng)的做法，絕不能寅吃卯糧、透支未來(lái)，確保經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展。另一方面，堅(jiān)持解放思想，立足獨(dú)特的資源稟賦，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，深化改革、致力創(chuàng)新，著力破解制約高質(zhì)發(fā)展、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的深層次、結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，積極探索具有地方特色的發(fā)展道路。

審計(jì)部門(mén)的盡職、人大的主動(dòng)監(jiān)督、政府的順勢(shì)而為、改革紅利壓倒阻力和反對(duì)聲音、改革與縣域高質(zhì)量發(fā)展同頻共振——東海縣債務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)總結(jié)來(lái)看，就是這樣一個(gè)路徑和良性循環(huán)。在各地方政府為債務(wù)管理“頭疼”之際，東海經(jīng)驗(yàn)無(wú)疑值得借鑒和推廣。

（作者單位：連云港市委研究室）