破解“無廢城市”微治理難題

劉偉紅 王余文

微觀行動的效果將在更大意義上決定“無廢城市”建設的效果，“無廢城市”標志著城市治理進入“微時代”。

近期，廣東深圳、安徽銅陵、山東威海等11個試點城市，相繼發布了“無廢城市”建設實施方案，標志著試點工作全面啟動。無廢城市建設，是十八大以來我國生態文明制度體系建設邁出的重要一步，必將對城市發展與城市治理產生深遠影響。但從目前來看，對于什么是“無廢城市”，如何建設“無廢城市”，很多人知其然卻不知其所以然。

城市治理進入“微時代”

《“無廢城市”建設試點工作方案》中明確指出，“所謂‘無廢城市，即以創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念為引領，通過推動形成綠色低碳循環的發展方式和生活方式，持續推進固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度減少固體廢棄物填埋量，將固體廢棄物環境影響降至最低的城市發展模式”。

這意味著“無廢”并不是字面意義上固體廢棄物的零產出，也不是固體廢棄物百分之百的資源化利用，而是以城市生態可持續發展為出發點，將“固廢源頭減量化、固廢資源化利用、城市治理模式創新”作為關鍵環節，在生產與生活的各個節點最大限度地降低廢棄垃圾的產生，使垃圾最大限度進入資源再利用環節的城市發展模式。

“無廢城市”的核心是建設一種新的經濟體系和社會發展模式，從根本上改變我國城市廢物末端治理的局面，建立起全過程綜合管理責任機制。

“無廢城市”建設不能以一座城市為邊界，它的發展必然是區域性的，試點城市的建設要么規模足夠大，要么是區域性成片建設。同時，“無廢城市”的消費存在明顯的內部競爭，容易產生搭便車的投機行為，而個體的自利行為并不自然產生集體公益結果，這就要求“無廢城市”應注重制度建設。

與海綿城市、智慧城市等治理理念相比，“無廢城市”建設具有明顯不同的特點：從資源流向看，以往的城市治理理念皆是在作加法，是在原來的城市建設空間中增加新的活力性因素;而“無廢城市”則是在城市建設的過程中作減法，是使資源在生產與消費的各個環節得到充分利用。從主體參與性看，以往的城市發展理念強調政府、市場組織的公共物品供給者角色，其他社會個體只是作為消費者出現的;而“無廢城市”則將政府、市場組織、各類社會個體皆納入一個系統，微觀行動的效果將在更大意義上決定“無廢城市”建設的效果。

近年來，我國城市生活垃圾產量一直處于加速增長狀態。垃圾的產生分散于各個家庭及工作單元之中，其分散性幾乎等同于社會個體的數量，因此其微觀原子化的特點更為突出，也最難治理。垃圾的減量和資源再利用將更多地依靠柔性化的治理手段，其關鍵在于提升居民的環境保護意識及相應的行動能力。因此，可以說“無廢城市”標志著城市治理進入“微時代”。

微觀治理環節的挑戰

作為一種優質的城市發展模式，“無廢城市”的建設和維持將是一個龐大的系統工程，最為突出的特點是需要大量的微觀實踐和微觀行動。在“無廢城市”建設伊始就要注重微觀實踐環節的可持續性，各類制度與保障措施要與地方的微觀行動有明確的對應性。微觀環節可持續發展的挑戰主要表現在以下方面：

第一，垃圾總量能否得到有效控制。“垃圾分類”是“無廢城市”建設的重要一環，但不是固體廢物源頭減量環節的全部。“垃圾分類”只是在源頭領域做到了“分揀”，為后續的垃圾利用做準備，嚴格來說并不屬于源頭減量的范疇。而固體廢物源頭減量不僅包含了生活垃圾的減量，還包含了工、農、建筑業的固體廢物減量。出于自利或“省力”的目的，微觀層面的個人和個體組織不會“自發的”、“自覺的”實施綠色消費、綠色生產，在這種情況下垃圾總量的減少不容樂觀。

第二，固體垃圾處理設施能不能良好的運行。固體廢物有效利用和最終處置環節，也就是我們平時所說的“變廢為寶”的過程，目的是使垃圾重新進入資源循環環節。但是各地在固廢設施引進、廠址選擇上卻往往面臨各種力量的“阻撓”，技術上無法達到最適用，廠址上久決不定：民眾一方面希望垃圾處理設施盡快上馬，另一方面又希望不要在自家附近建這一“影響生活”的設施……分散的個體間不僅缺乏協商的空間，更缺乏協商的勇氣和信任。

第三，公眾缺乏“微觀知識”和“統一的行動力”。“無廢城市”要形成“統一的行動力”，需要建立制度保障與“共享價值”的共生機制。當前來看，這種制度保障和“共享價值”都處于探索階段，其共生機制應在何種平臺上建構還是未知數。

“誰都不是局外人”

生態環境部固體廢物與化學品司司長邱啟文表示，建設“無廢城市”，誰都不是局外人。這一表述充分展示了無廢城市建設“微治理”的普遍性和重要性。“微治理”不是人們經常說的精細化管理，而是將千家萬戶以及垃圾處理各環節上的原子化狀態轉化為網絡化的有組織狀態，建設無廢治理的微組織網絡。

當下，在“無廢城市”試點建設階段，各地的規范性制度已陸續出臺，強制性的措施更是不乏所見。但是針對動輒以十萬計算的城市固廢源頭，政府的力量是有限的，執行與監督環節需要各類微組織網絡的聯動，從而實現全過程的綜合管理。這些微組織網絡不僅要發揮技術優勢為各固廢利用企業提供咨詢服務，還要積極發揮宣教、懲戒職能。

歐美各國在城市廢棄物管理上皆有類似行業性無廢處理協會的組織，但我們不是建立這種在市政項目下的單一性組織，而是網絡式的專業性機構，其存在的宗旨是為政府相關部門提供標準建設的咨詢，向社會公眾宣講行業廢棄物處理的科學常識，為企業組織生產環節的無廢化改進提供建議，并進行第三方監督。

在微組織領域，社區的資源最為豐富，各類社會組織團體皆可成為無廢治理的網絡成員。除家庭外，城市垃圾的來源還包括工業、商業、社會機構等，為此要在這些運營單位中建立起良好的“無廢化”治理機制，就需要建構新的網絡化機制進行監督，以單位人均產生的廢棄物進行監督。

“無廢城市”建設不是一場臨時的運動，而是一場持久的生活態度、生產態度的轉換，這場轉換不僅需要強制措施的保障，還需要制度內化以后的文化創新。作為一個動態的過程，“無廢城市”建設過程中會遇到各種各樣的細節問題。因此，微組織網絡不僅是協助政府將“強制性”規定演化為“內在的規范”，更是要使“內在的規范”生發出“制度化的文化認同”，從而使規范執行由“強制為主的階段”順利過渡到“自愿為主的階段”。

微組織網絡要協助政府搭建各方協作的平臺。在協商平臺建設上，微組織網絡不是主導者，但可以是聯絡人。在政府推進“無廢城市”的建設過程中面臨公眾不理解、不協作的情況時，微組織網絡可以發揮“社會觸角”的優勢，依靠協商溝通平臺，促進公民積極參與到“無廢城市”建設中，沒有公眾的參與，理解和信任是很難推進的。但現在的問題是如何調動公眾參與的積極性，在這一點上，微組織網絡具有更加突出的優勢。

“無廢城市”建設，難在微觀環節的執行力與“無廢”的目標達成一致。政府、市場組織、微組織網絡都應各負其責，協同推進，方能在“無廢化”的路上走得更加長遠。

（作者單位：山東師范大學公共管理學院）