破解“無廢城市”微治理難題

劉偉紅 王余文

微觀行動(dòng)的效果將在更大意義上決定“無廢城市”建設(shè)的效果，“無廢城市”標(biāo)志著城市治理進(jìn)入“微時(shí)代”。

近期，廣東深圳、安徽銅陵、山東威海等11個(gè)試點(diǎn)城市，相繼發(fā)布了“無廢城市”建設(shè)實(shí)施方案，標(biāo)志著試點(diǎn)工作全面啟動(dòng)。無廢城市建設(shè)，是十八大以來我國(guó)生態(tài)文明制度體系建設(shè)邁出的重要一步，必將對(duì)城市發(fā)展與城市治理產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。但從目前來看，對(duì)于什么是“無廢城市”，如何建設(shè)“無廢城市”，很多人知其然卻不知其所以然。

城市治理進(jìn)入“微時(shí)代”

《“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》中明確指出，“所謂‘無廢城市，即以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念為引領(lǐng)，通過推動(dòng)形成綠色低碳循環(huán)的發(fā)展方式和生活方式，持續(xù)推進(jìn)固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度減少固體廢棄物填埋量，將固體廢棄物環(huán)境影響降至最低的城市發(fā)展模式”。

這意味著“無廢”并不是字面意義上固體廢棄物的零產(chǎn)出，也不是固體廢棄物百分之百的資源化利用，而是以城市生態(tài)可持續(xù)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，將“固廢源頭減量化、固廢資源化利用、城市治理模式創(chuàng)新”作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在生產(chǎn)與生活的各個(gè)節(jié)點(diǎn)最大限度地降低廢棄垃圾的產(chǎn)生，使垃圾最大限度進(jìn)入資源再利用環(huán)節(jié)的城市發(fā)展模式。

“無廢城市”的核心是建設(shè)一種新的經(jīng)濟(jì)體系和社會(huì)發(fā)展模式，從根本上改變我國(guó)城市廢物末端治理的局面，建立起全過程綜合管理責(zé)任機(jī)制。

“無廢城市”建設(shè)不能以一座城市為邊界，它的發(fā)展必然是區(qū)域性的，試點(diǎn)城市的建設(shè)要么規(guī)模足夠大，要么是區(qū)域性成片建設(shè)。同時(shí)，“無廢城市”的消費(fèi)存在明顯的內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)，容易產(chǎn)生搭便車的投機(jī)行為，而個(gè)體的自利行為并不自然產(chǎn)生集體公益結(jié)果，這就要求“無廢城市”應(yīng)注重制度建設(shè)。

與海綿城市、智慧城市等治理理念相比，“無廢城市”建設(shè)具有明顯不同的特點(diǎn)：從資源流向看，以往的城市治理理念皆是在作加法，是在原來的城市建設(shè)空間中增加新的活力性因素;而“無廢城市”則是在城市建設(shè)的過程中作減法，是使資源在生產(chǎn)與消費(fèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)得到充分利用。從主體參與性看，以往的城市發(fā)展理念強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)組織的公共物品供給者角色，其他社會(huì)個(gè)體只是作為消費(fèi)者出現(xiàn)的;而“無廢城市”則將政府、市場(chǎng)組織、各類社會(huì)個(gè)體皆納入一個(gè)系統(tǒng)，微觀行動(dòng)的效果將在更大意義上決定“無廢城市”建設(shè)的效果。

近年來，我國(guó)城市生活垃圾產(chǎn)量一直處于加速增長(zhǎng)狀態(tài)。垃圾的產(chǎn)生分散于各個(gè)家庭及工作單元之中，其分散性幾乎等同于社會(huì)個(gè)體的數(shù)量，因此其微觀原子化的特點(diǎn)更為突出，也最難治理。垃圾的減量和資源再利用將更多地依靠柔性化的治理手段，其關(guān)鍵在于提升居民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)及相應(yīng)的行動(dòng)能力。因此，可以說“無廢城市”標(biāo)志著城市治理進(jìn)入“微時(shí)代”。

微觀治理環(huán)節(jié)的挑戰(zhàn)

作為一種優(yōu)質(zhì)的城市發(fā)展模式，“無廢城市”的建設(shè)和維持將是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，最為突出的特點(diǎn)是需要大量的微觀實(shí)踐和微觀行動(dòng)。在“無廢城市”建設(shè)伊始就要注重微觀實(shí)踐環(huán)節(jié)的可持續(xù)性，各類制度與保障措施要與地方的微觀行動(dòng)有明確的對(duì)應(yīng)性。微觀環(huán)節(jié)可持續(xù)發(fā)展的挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在以下方面：

第一，垃圾總量能否得到有效控制。“垃圾分類”是“無廢城市”建設(shè)的重要一環(huán)，但不是固體廢物源頭減量環(huán)節(jié)的全部。“垃圾分類”只是在源頭領(lǐng)域做到了“分揀”，為后續(xù)的垃圾利用做準(zhǔn)備，嚴(yán)格來說并不屬于源頭減量的范疇。而固體廢物源頭減量不僅包含了生活垃圾的減量，還包含了工、農(nóng)、建筑業(yè)的固體廢物減量。出于自利或“省力”的目的，微觀層面的個(gè)人和個(gè)體組織不會(huì)“自發(fā)的”、“自覺的”實(shí)施綠色消費(fèi)、綠色生產(chǎn)，在這種情況下垃圾總量的減少不容樂觀。

第二，固體垃圾處理設(shè)施能不能良好的運(yùn)行。固體廢物有效利用和最終處置環(huán)節(jié)，也就是我們平時(shí)所說的“變廢為寶”的過程，目的是使垃圾重新進(jìn)入資源循環(huán)環(huán)節(jié)。但是各地在固廢設(shè)施引進(jìn)、廠址選擇上卻往往面臨各種力量的“阻撓”，技術(shù)上無法達(dá)到最適用，廠址上久決不定：民眾一方面希望垃圾處理設(shè)施盡快上馬，另一方面又希望不要在自家附近建這一“影響生活”的設(shè)施……分散的個(gè)體間不僅缺乏協(xié)商的空間，更缺乏協(xié)商的勇氣和信任。

第三，公眾缺乏“微觀知識(shí)”和“統(tǒng)一的行動(dòng)力”。“無廢城市”要形成“統(tǒng)一的行動(dòng)力”，需要建立制度保障與“共享價(jià)值”的共生機(jī)制。當(dāng)前來看，這種制度保障和“共享價(jià)值”都處于探索階段，其共生機(jī)制應(yīng)在何種平臺(tái)上建構(gòu)還是未知數(shù)。

“誰都不是局外人”

生態(tài)環(huán)境部固體廢物與化學(xué)品司司長(zhǎng)邱啟文表示，建設(shè)“無廢城市”，誰都不是局外人。這一表述充分展示了無廢城市建設(shè)“微治理”的普遍性和重要性。“微治理”不是人們經(jīng)常說的精細(xì)化管理，而是將千家萬戶以及垃圾處理各環(huán)節(jié)上的原子化狀態(tài)轉(zhuǎn)化為網(wǎng)絡(luò)化的有組織狀態(tài)，建設(shè)無廢治理的微組織網(wǎng)絡(luò)。

當(dāng)下，在“無廢城市”試點(diǎn)建設(shè)階段，各地的規(guī)范性制度已陸續(xù)出臺(tái)，強(qiáng)制性的措施更是不乏所見。但是針對(duì)動(dòng)輒以十萬計(jì)算的城市固廢源頭，政府的力量是有限的，執(zhí)行與監(jiān)督環(huán)節(jié)需要各類微組織網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)全過程的綜合管理。這些微組織網(wǎng)絡(luò)不僅要發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢(shì)為各固廢利用企業(yè)提供咨詢服務(wù)，還要積極發(fā)揮宣教、懲戒職能。

歐美各國(guó)在城市廢棄物管理上皆有類似行業(yè)性無廢處理協(xié)會(huì)的組織，但我們不是建立這種在市政項(xiàng)目下的單一性組織，而是網(wǎng)絡(luò)式的專業(yè)性機(jī)構(gòu)，其存在的宗旨是為政府相關(guān)部門提供標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的咨詢，向社會(huì)公眾宣講行業(yè)廢棄物處理的科學(xué)常識(shí)，為企業(yè)組織生產(chǎn)環(huán)節(jié)的無廢化改進(jìn)提供建議，并進(jìn)行第三方監(jiān)督。

在微組織領(lǐng)域，社區(qū)的資源最為豐富，各類社會(huì)組織團(tuán)體皆可成為無廢治理的網(wǎng)絡(luò)成員。除家庭外，城市垃圾的來源還包括工業(yè)、商業(yè)、社會(huì)機(jī)構(gòu)等，為此要在這些運(yùn)營(yíng)單位中建立起良好的“無廢化”治理機(jī)制，就需要建構(gòu)新的網(wǎng)絡(luò)化機(jī)制進(jìn)行監(jiān)督，以單位人均產(chǎn)生的廢棄物進(jìn)行監(jiān)督。

“無廢城市”建設(shè)不是一場(chǎng)臨時(shí)的運(yùn)動(dòng)，而是一場(chǎng)持久的生活態(tài)度、生產(chǎn)態(tài)度的轉(zhuǎn)換，這場(chǎng)轉(zhuǎn)換不僅需要強(qiáng)制措施的保障，還需要制度內(nèi)化以后的文化創(chuàng)新。作為一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，“無廢城市”建設(shè)過程中會(huì)遇到各種各樣的細(xì)節(jié)問題。因此，微組織網(wǎng)絡(luò)不僅是協(xié)助政府將“強(qiáng)制性”規(guī)定演化為“內(nèi)在的規(guī)范”，更是要使“內(nèi)在的規(guī)范”生發(fā)出“制度化的文化認(rèn)同”，從而使規(guī)范執(zhí)行由“強(qiáng)制為主的階段”順利過渡到“自愿為主的階段”。

微組織網(wǎng)絡(luò)要協(xié)助政府搭建各方協(xié)作的平臺(tái)。在協(xié)商平臺(tái)建設(shè)上，微組織網(wǎng)絡(luò)不是主導(dǎo)者，但可以是聯(lián)絡(luò)人。在政府推進(jìn)“無廢城市”的建設(shè)過程中面臨公眾不理解、不協(xié)作的情況時(shí)，微組織網(wǎng)絡(luò)可以發(fā)揮“社會(huì)觸角”的優(yōu)勢(shì)，依靠協(xié)商溝通平臺(tái)，促進(jìn)公民積極參與到“無廢城市”建設(shè)中，沒有公眾的參與，理解和信任是很難推進(jìn)的。但現(xiàn)在的問題是如何調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性，在這一點(diǎn)上，微組織網(wǎng)絡(luò)具有更加突出的優(yōu)勢(shì)。

“無廢城市”建設(shè)，難在微觀環(huán)節(jié)的執(zhí)行力與“無廢”的目標(biāo)達(dá)成一致。政府、市場(chǎng)組織、微組織網(wǎng)絡(luò)都應(yīng)各負(fù)其責(zé)，協(xié)同推進(jìn)，方能在“無廢化”的路上走得更加長(zhǎng)遠(yuǎn)。

（作者單位：山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院）