沿海土地利用的“先行劣勢”

賀雪峰

沿海經濟發(fā)達地區(qū)在土地利用上形成的究竟是經驗，還是教訓？

中國改革開放是從沿海地區(qū)開始的，沿海地區(qū)走在全國前面，不僅經濟發(fā)展速度處在全國前列，而且經濟發(fā)展遇到的各種制度障礙和各種利益爭執(zhí)都需通過改革來破除和解決。

在土地制度上也是如此。經濟快速發(fā)展，一部分價值附著在不可移動的土地上。如何分享土地上的巨額增值收益，成為各方利益主體爭論的焦點，之前相對比較簡單的政策和制度規(guī)定無法應對復雜而激烈的利益之爭，因此就要求有更多更復雜的制度創(chuàng)新。

前不久到珠三角調研發(fā)現，珠三角核心區(qū)域，無論農地還是建設用地，幾乎都已進行了建設。

以深圳為例，上世紀80年代為了發(fā)展“三來一補”加工業(yè)，地方政府鼓勵村社集體和農民用土地入股建房子。村社集體建廠房出租，農民則建高層住宅出租。快速經濟發(fā)展掩蓋了土地無序建設中存在的問題。待發(fā)展到一定階段才發(fā)現，缺少規(guī)劃的土地開發(fā)相當不合理，而且無序建設很快就耗盡了有限的土地資源。更重要的是，所有建在土地上的建筑或已開發(fā)的土地上都已經附著了大量的既得利益，珠三角核心區(qū)的農民成為了土地“食利者”。

待到經濟發(fā)展到一定階段，城市要發(fā)展，產業(yè)要升級，才發(fā)現已無地可用，因此就要進行“三舊改造”，要“騰籠換鳥”。無論是“三舊改造”還是“騰籠換鳥”，都必須補償現有土地上附著的既得利益。廣州僅僅一個獵德村改造，地方政府就花費了四五十億元財政資金，而珠三角需要改造的城中村和村中城何止千萬個。

珠三角不僅新的產業(yè)難以落地，而且進行城市基礎設施建設的成本也極高。珠三角經濟增長所產生的財富大量進入到當地農民手中，珠三角已經形成了一個巨大的土地“食利階層”。

以“城中村”改造為代表的“三舊”改造顯然不是珠三角的“專利”。如何解決這些歷史遺留問題，成為了經濟發(fā)達地區(qū)既頭痛又不得不想方設法解決的難題。解決辦法有二，一是花巨資補償利益，通過補償附著在不可移動土地上的既得利益，清空土地上的附著物，然后做最應當進行的建設;二是進行補救性的制度改革，消化問題及防止產生新的問題。

先行發(fā)達地區(qū)土地利用上出現大量歷史遺留問題，可以說是事出有因。以農村集體建設用地為例，本來按《土地管理法》，所有建設用地只能申請國有土地，不應當出現集體經營性建設用地這樣一個名目。但無論是珠三角還是長三角，地方經濟發(fā)展過程中，有些是《土地管理法》還沒有出臺，或者剛出臺時執(zhí)行不嚴格，全國農村普遍都在集體所有土地上興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。到《土地管理法》嚴格執(zhí)行時，已有相當數量（數千萬畝）集體土地用于經營性用途。

這就造成了發(fā)達地區(qū)在土地利用上的先行劣勢，以致現在發(fā)達地區(qū)不得不花費巨資想盡辦法來解決這些歷史遺留問題。

這種情況下產生出來的發(fā)達地區(qū)的制度創(chuàng)新，顯然并不是什么先進經驗，而更多是教訓。