沿海土地利用的“先行劣勢”

賀雪峰

沿海經濟發達地區在土地利用上形成的究竟是經驗，還是教訓？

中國改革開放是從沿海地區開始的，沿海地區走在全國前面，不僅經濟發展速度處在全國前列，而且經濟發展遇到的各種制度障礙和各種利益爭執都需通過改革來破除和解決。

在土地制度上也是如此。經濟快速發展，一部分價值附著在不可移動的土地上。如何分享土地上的巨額增值收益，成為各方利益主體爭論的焦點，之前相對比較簡單的政策和制度規定無法應對復雜而激烈的利益之爭，因此就要求有更多更復雜的制度創新。

前不久到珠三角調研發現，珠三角核心區域，無論農地還是建設用地，幾乎都已進行了建設。

以深圳為例，上世紀80年代為了發展“三來一補”加工業，地方政府鼓勵村社集體和農民用土地入股建房子。村社集體建廠房出租，農民則建高層住宅出租。快速經濟發展掩蓋了土地無序建設中存在的問題。待發展到一定階段才發現，缺少規劃的土地開發相當不合理，而且無序建設很快就耗盡了有限的土地資源。更重要的是，所有建在土地上的建筑或已開發的土地上都已經附著了大量的既得利益，珠三角核心區的農民成為了土地“食利者”。

待到經濟發展到一定階段，城市要發展，產業要升級，才發現已無地可用，因此就要進行“三舊改造”，要“騰籠換鳥”。無論是“三舊改造”還是“騰籠換鳥”，都必須補償現有土地上附著的既得利益。廣州僅僅一個獵德村改造，地方政府就花費了四五十億元財政資金，而珠三角需要改造的城中村和村中城何止千萬個。

珠三角不僅新的產業難以落地，而且進行城市基礎設施建設的成本也極高。珠三角經濟增長所產生的財富大量進入到當地農民手中，珠三角已經形成了一個巨大的土地“食利階層”。

以“城中村”改造為代表的“三舊”改造顯然不是珠三角的“專利”。如何解決這些歷史遺留問題，成為了經濟發達地區既頭痛又不得不想方設法解決的難題。解決辦法有二，一是花巨資補償利益，通過補償附著在不可移動土地上的既得利益，清空土地上的附著物，然后做最應當進行的建設;二是進行補救性的制度改革，消化問題及防止產生新的問題。

先行發達地區土地利用上出現大量歷史遺留問題，可以說是事出有因。以農村集體建設用地為例，本來按《土地管理法》，所有建設用地只能申請國有土地，不應當出現集體經營性建設用地這樣一個名目。但無論是珠三角還是長三角，地方經濟發展過程中，有些是《土地管理法》還沒有出臺，或者剛出臺時執行不嚴格，全國農村普遍都在集體所有土地上興辦鄉鎮企業。到《土地管理法》嚴格執行時，已有相當數量（數千萬畝）集體土地用于經營性用途。

這就造成了發達地區在土地利用上的先行劣勢，以致現在發達地區不得不花費巨資想盡辦法來解決這些歷史遺留問題。

這種情況下產生出來的發達地區的制度創新，顯然并不是什么先進經驗，而更多是教訓。