深海采礦的國際交鋒

王妍

今年7月中下旬，國際海底管理局（簡稱海管局）在其位于牙買加首都金斯頓的總部召開第25屆會(huì)議第二期會(huì)議。來自全球一百六十多個(gè)成員國的代表在會(huì)上討論未來全球深海礦產(chǎn)開發(fā)的相關(guān)議程。會(huì)場外，十幾名環(huán)保志愿者默默地舉著黃色標(biāo)語，上書“No deep sea mining”（反對深海采礦），和平示威持續(xù)了半天時(shí)間，并未擾動(dòng)當(dāng)?shù)亟煌ㄅc治安。

在一些環(huán)保專家看來，深海采礦會(huì)引發(fā)一些特有物種的滅絕，破壞深海沉積物固碳作用使氣候變化加劇，影響全球幾十億人的食物安全。他們認(rèn)為，海管局以及其主導(dǎo)的談判恰恰反映了國際海域碎片化管理的問題，這一進(jìn)程正在將全球海洋的健康置于危險(xiǎn)境地。

國際海洋治理的妥協(xié)

國際海底區(qū)域（深海海底區(qū)域），指的是國家管轄范圍以外的海床和洋底及其底土，不屬于任何國家的管轄海域，其周邊界限為沿海國大陸架，上覆水域?yàn)楣＃娣e約占海洋總面積的60%。

深海海底區(qū)域的礦物資源主要有三類，即多金屬結(jié)核、多金屬硫化物與富鈷鐵錳結(jié)殼。其中，多金屬結(jié)核分布在大洋底部水深4000米～6000米海底表層， 含有錳、鎳、鐵、鈷、銅等豐富的金屬元素。到1990年代末，后兩種礦產(chǎn)資源相繼被發(fā)現(xiàn)。多金屬硫化物形成于水深1000米～4000米處的海底有火山活動(dòng)的“黑煙囪”周邊，富含銅、鋅、鉛，以及貴金屬金、銀等。富鈷結(jié)殼主要產(chǎn)在水深800米～2500米的海山、海臺(tái)的頂部及斜面上，除富含鈷與鐵錳元素，還含有鉑等貴金屬與鈦、鎢、鉬等稀土元素。

1994年生效的《聯(lián)合國海洋法公約》（簡稱《公約》）確定成立國際海底管理局作為管理國際海底區(qū)域及其資源的權(quán)威組織。《公約》同時(shí)規(guī)定該區(qū)域的人類活動(dòng)必須受惠于全人類，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益及相關(guān)經(jīng)濟(jì)收益必須建立在全人類平均分配的基礎(chǔ)上。任何要對海底區(qū)域進(jìn)行礦產(chǎn)開發(fā)活動(dòng)的投資者及合同方均應(yīng)受海管局相關(guān)規(guī)定限制。截至目前，《公約》共有168個(gè)締約國（組織），均為海管局成員。美國至今因各種原因未加入公約，也不是海管局的成員國。

海管局在2012年之前完成了深海礦產(chǎn)勘探規(guī)章的制定，此后至今，海管局主要工作重點(diǎn)是商討相關(guān)的深海礦產(chǎn)開發(fā)規(guī)章、國家間經(jīng)濟(jì)分配模式、承包方的商業(yè)收益以及潛在環(huán)境影響等問題。

國際海底區(qū)域的探礦和采礦均受海管局監(jiān)管，該機(jī)構(gòu)共向各國、各企業(yè)頒發(fā)了29張海底勘探許可證中，涵蓋全部三種深海金屬礦類。參加本次海管局會(huì)議的阿爾及利亞代表在大會(huì)上表示，如果不是海管局的存在，“國際海底區(qū)域?qū)⒊蔀樾碌闹趁竦兀瑸樯贁?shù)利益獲得者占有，而不能為全人類帶來福祉。”在海管局會(huì)議期間，牙買加科技大學(xué)校長Stephen Vasciannie在一次講座上說：“一直以來，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家對于海底資源就持不同態(tài)度，而海管局就是一種在不同觀點(diǎn)基礎(chǔ)上形成的妥協(xié)，為了能使個(gè)別具有能力開發(fā)海底資源的國家可以分享這人類的共同自然遺產(chǎn)。”

對海管局的存在和所起作用也不乏反對和批評，認(rèn)為它過于強(qiáng)調(diào)發(fā)展而忽視了保護(hù)。深海保護(hù)聯(lián)盟法律和政策顧問Duncan Currie對《中國新聞周刊》表示：“海管局秘書處過于支持深海采礦，甚至表示深海開礦可以減緩陸地開礦帶來的環(huán)境破壞。”

以觀察員身份參與海管局會(huì)議的上海交通大學(xué)凱源法學(xué)院特聘教授薛桂芳指出，目前海管局主要面臨兩方面挑戰(zhàn)，一是深海資源開采與陸地金屬市場之間引發(fā)的潛在競爭關(guān)系，二是深海采礦對環(huán)境產(chǎn)生影響。她表示：“我個(gè)人并不完全贊同環(huán)保組織的價(jià)值觀以及其對海管局的批評，因?yàn)槁?lián)合國海洋法公約也明確規(guī)定兼顧人類共同利益的海底資源開采和減少對環(huán)境的破壞。”

中國的立場

中國從1970年代就開始積極參與國際海洋法公約談判，中國大洋礦產(chǎn)資源研究開發(fā)協(xié)會(huì)秘書長劉峰告訴《中國新聞周刊》，到1980年代初，中國開始投入力量到深海礦產(chǎn)的調(diào)查領(lǐng)域，而此時(shí)，一些發(fā)達(dá)西方國家對多金屬結(jié)核的調(diào)查已基本接近尾聲并開始轉(zhuǎn)向多金屬硫化物及富鈷結(jié)殼的探索。

中國在1996年加入《公約》，并成為海管局最早一批成員國。一位中國代表團(tuán)成員在會(huì)議間歇向記者透露，與一些成員國力推《深海礦產(chǎn)開發(fā)規(guī)章》盡快出臺(tái)以早日實(shí)現(xiàn)商業(yè)開采不同，中國一直以來都建議海管局開發(fā)規(guī)章的制定不應(yīng)操之過急。該代表團(tuán)成員告訴《中國新聞周刊》，中國對海管局的工作給與了持續(xù)大力支持，并本著共同利益原則，無償為廣大發(fā)展中國家的專業(yè)人員提供相關(guān)的深海勘探的技術(shù)培訓(xùn)。“明年中國將成為海管局的第一大會(huì)費(fèi)國。”該代表說。

2017年5月25日，“蛟龍”號載人潛水器在馬里亞納海溝“挑戰(zhàn)者深淵”北坡下潛，獲取巖石樣品。圖/新華

Duncan Currie 也對中國在海管局議程制定中發(fā)揮的建設(shè)性角色給予了肯定：“中國一直以來推動(dòng)人類共同利益原則，支持利益分配更加公平的經(jīng)濟(jì)模型，并一直建議放緩商業(yè)開發(fā)海底礦產(chǎn)的步伐。”

中國目前從海管局已獲得四塊礦區(qū)的勘探許可證，分別位于太平洋及印度洋區(qū)域，涵蓋全部三種深海金屬礦類。近日，中國公司申請的第五塊探礦區(qū)也得到了海管局理事會(huì)的核準(zhǔn)，至此無論是數(shù)量還是勘探覆蓋面積，中國擔(dān)保的深海探礦區(qū)域都是各成員國中最大的。

最近二十年是中國大力發(fā)展深海技術(shù)的時(shí)期。“從1991年至今年8月底，我們已經(jīng)投入56個(gè)大洋調(diào)查航次。”劉峰邊說邊打開手機(jī)上的App展示給記者。在地圖上，清晰可見各艘科考船的位置，其中兩艘正在太平洋海域執(zhí)行任務(wù)。“這兩艘分別是海洋6號和向陽紅10號，”劉峰繼續(xù)道：“另一艘大洋一號在8月28日從青島起航赴東太平洋執(zhí)行第56航次深海資源勘探任務(wù)。”

缺席的美國

美國是世界上開展多金屬結(jié)核調(diào)查與研究最早的國家之一，自上世紀(jì)60年代以來持續(xù)開展海底多金屬結(jié)核的研究活動(dòng)，到1980年代，美國對深海多金屬結(jié)核的調(diào)查和勘探已基本結(jié)束，在東太平洋和夏威夷東南側(cè)海底圈定了多金屬結(jié)核勘探區(qū)。

由于種種原因，美國至今未簽署《聯(lián)合國海洋法公約》，也不是海管局的成員國，僅以觀察員身份列席海管局的相關(guān)會(huì)議。在7月23日的講座上，Stephen Vasciannie教授就指出，美國的缺席影響很大，“這甚至?xí)閲H法帶來持續(xù)的爭端，成為一個(gè)重大的問題。”

英國中央蘭開夏大學(xué)法學(xué)院鄒克淵在一篇相關(guān)文章中分析說，自1980年代，美國的提議沒有被《聯(lián)合國海洋法公約》所采納，它便開始以“公海自由”為理由醞釀國內(nèi)法以批準(zhǔn)美國企業(yè)參與國際海底區(qū)域的采礦。美國在1980年頒布了《深海海底硬礦物資源法》，規(guī)定美國政府可以向本國公民和企業(yè)發(fā)放勘探和開發(fā)國際海底資源的許可證。1984年，美國海洋和大氣局（NOAA）按照國內(nèi)立法先后向4個(gè)在美國的國際財(cái)團(tuán)頒發(fā)了勘探執(zhí)照。目前，洛克希德馬丁公司于2011年獲得美國NOAA勘探許可，勘探區(qū)包括共三個(gè)區(qū)塊，面積共約24.3萬平方公里，至今美國宣稱具有所有權(quán)。

美國傳統(tǒng)基金會(huì)學(xué)者Steven Groves在2012年發(fā)表《美國無需加入聯(lián)合國海洋法公約即可深海開礦》一文認(rèn)為，如加入公約對美國深海礦業(yè)不利，被動(dòng)置于海管局的控制約束下，并被迫為了之后的利益共享而支付給海管局礦區(qū)使用費(fèi)。“那些加入公約的國家無法阻止美國和其他任何國家的海底開礦自由，就如同公海航行、捕魚、飛行自由一樣。”Steven Groves寫道。

“就我所知，美國國內(nèi)商業(yè)和學(xué)界都有呼聲希望美國早日加入公約，但是就目前的政府而言，難度很大。”薛桂芳認(rèn)為如果美國能盡快批準(zhǔn)公約將對其很多公司帶來更多商業(yè)機(jī)會(huì)。

雖然深海礦產(chǎn)開發(fā)規(guī)章已討論了數(shù)年之久，但究竟何時(shí)出臺(tái)，也就是深海開發(fā)的商業(yè)化進(jìn)程究竟何時(shí)到來還是一個(gè)未知數(shù)。一位勘探礦區(qū)的承包者在此次會(huì)議期間向記者表示其作為私營企業(yè)對開發(fā)規(guī)章出臺(tái)一拖再拖的焦慮。“我們已經(jīng)在合同區(qū)投入了很多進(jìn)行研究勘探，但至今也不能確定我們未來是否能盈利，尤其現(xiàn)在環(huán)保機(jī)構(gòu)的反對聲如此高漲。”該承包者說。

7月底，國際自然保護(hù)聯(lián)盟發(fā)布一份科學(xué)研究顯示，海底礦產(chǎn)開發(fā)將導(dǎo)致一種鱗腳蝸牛瀕危，這種蝸牛僅分布于西太平洋的三個(gè)區(qū)域，恰恰都涵蓋了海管局的勘探合同區(qū)。對此，薛桂芳認(rèn)為，承包者利益與環(huán)境因素應(yīng)該在海管局的最終決定中具有同等的重要性。

數(shù)位專家及代表團(tuán)成員均表示，因各方利益無法調(diào)和，目前的討論進(jìn)展緩慢，這意味著海管局2020年開發(fā)規(guī)章出臺(tái)的可能性很低，這或許對環(huán)保人士們是一個(gè)好消息，至少可以暫時(shí)延緩人類對海底帶來的大規(guī)模破壞。