突發事件機理分析與現代應急管理全生命周期建設

陳安 周丹 師鈺

【提??要】災難具有摧毀和破壞人類生存環境的巨大能量。災難能量萌生并聚集，與環境產生交互作用，便會孕育致災因子，產生災害風險，最終導致突發事件的發生，從而給人類生命和財產帶來威脅。由于災難的不可抗力和難以預測，管理活動往往具有滯后性，未能在事件發生之前對其加以阻隔和規避，是危害損失的根源所在，也是應急管理面臨的最大挑戰。因此，應該從災難能量的大小、方向和傳遞規律著眼，探尋突發事件的發生機理。在此基礎上，才能有針對性地開展風險評估及防控、災害預測及預警、應急處置及救援的全生命周期應急管理，更進一步地健全中國現代應急管理體制機制，并合理規劃中國應急管理政策發展方向。

【關鍵詞】突發事件;復合風險;機理分析;致災因子;現代應急管理

一、從“災難奇點”到“全生命周期”的突發事件發生機理

物理上把一個存在又不存在的點稱為“奇點”。在世界生成之初，它應該具有形成宇宙中所有物質的勢能，所以它在此時是無形的。而在某一點上，宇宙奇點的勢能平衡被打破，能量便開始不斷地轉換為物質，形成了物質與能量的共生體，即為宇宙。同樣地，災難的發生機理，也是由存在又不存在的“災難奇點”開篇，繼而在災難能量的傳遞過程中，形成突發事件的全生命周期。

（一）災難奇點的觸發因素及合理歸因

引發奇點勢能平衡被破壞的物質能量和時空變換，不可測也未可知。霍金·彭羅斯（Hawking Penrose）奇點定理所用的是排除法，即通過證明測地完備性與奇點定理的四個前提不相容，來排除測地完備性，從而確立奇點的存在（盧昌海，2008）。災難的發生自然也是一個從無到有的過程，災難奇點的存在與否，以及對災難引起的突發事件的防控與處置，都需要對其發生機理加以深入探究。

災難奇點遇到一系列觸發因素，觸發因素帶來的能量打破奇點的平衡勢能，從而引發風險因子的出現。和宇宙奇點一樣，打破平衡的某一點往往難以琢磨。應急管理的過程，也只是憑借對世界的有限認知加以倒推來進行合理歸因。一般是對以往突發事件的發生過程加以歸因，這往往使得防控與處置具有滯后性，尤其是對于新型災害和非常規突發事件來說更是如此。

歸因理論由海德（Fritz Heider）在其著作《人際關系心理學》中提出。該理論主要論述的是人們如何找出事件的原因。在他之后，伯納德·韋納（B.Weiner）從個體的歸因過程出發，探求個體對成敗結果的歸因與成就行為的關系。他認為每個人都力求解釋自己的行為，分析其行為結果的原因;人們對成功和失敗的解釋會對以后的行為產生重大影響。

為了有效地控制和適應環境，對發生于周圍環境中的各種社會行為，人們會有意識或無意識地做出一定的解釋。在認知過程中，根據事態特征推出未知的特點，以尋求各種特點之間的因果關系。尋求突發事件發生的觸發因素，是災難環境、管理能力、認知水平等一系列認知活動的作用結果。

觸發因素的合理歸因，是開展突發事件防控和處置的前提和關鍵。歸因得到的觸發災難的因素，決定了后期突發事件防控和處置的措施抉擇。對災難奇點認知不足或管理經驗不足，往往導致歸因不完全而遺漏可能的因素。若將突發事件歸結于人因，后期災害的防控則側重人員操作、現場指揮、決策理性、組織結構等;若將觸發因素歸結于自然，災害處置則偏向設備要求、環境監控、機制設計等。

（二）災難能量的聚集釋放和風險因子

首先，災難能量不斷地聚集及部分釋放，產生風險因子。其次，災難能量向高能引力處匯聚，具有高能引力的觸發因素即為引起事件發生的核心因素。例如，引發泥石流風險的核心因素被識別為強降雨。那么，此時的降水即為災難能量的高引力因素。持續的降水即為災難能量的匯聚，降水作用于土質稀松的山坡，即是能量的釋放過程。這時災難未發生但風險因子已經出現。若在此前加固山體土層，增加植被或遷移居民，風險因子便不會接續萌生擴大。而之后的風險處置措施還有針對強降水的準確預測和及時預警，都可視為消除風險因子的可行之策。

災難能量所施加作用的客體，會成為孕育突發事件的風險因子。因此，針對風險因子的一系列減災措施，是應急管理的重要一環。識別突發事件發生的核心因素，才能探尋因素組合的觸發結果。管理學科中諸多有關決策方案選擇、影響因素分析的科學方法，可以被用于此處。比如云模型決策技術、DEMATEL關鍵因素識別，以及更為常用的德爾菲法、層次分析法等，本質上都是依靠人的經驗認知對信息進行綜合處理后，進行風險因子的分析和識別。

（三）災難能量的交互轉換和先兆出現

災難的發生機理中蘊含著充分且復雜的能量交互。同時，災難能量與環境之間的交互轉換過程存在路徑擇優。災難能量往往選擇最具破壞力，且最短的路徑進行轉移傳遞，從而使得災難可以通過“借勢發生”或通過“弱點入侵”而加劇能量。其中，借勢發生是指災害能量匯集環境中的可用勢力，鞏固增強自身破壞力。比如，地震引起火山爆發，巖漿會沿著地震裂縫處噴發，以此節約噴出路徑距離，減少自身能量耗損。再比如，火種會匯集易燃物增加自身能量，借著風力擴大能量的危害范圍。另一方面，弱點入侵是指能量會自行選擇易于受損的客體施以影響。比如，傳染病更易侵襲免疫力低下的幼兒、老人及患者;而輿情在對事件極其擔憂的人群中更易傳播。

物質能量轉化過程中的互動影響，會使得易于暴露出來的物質現象發生，即出現先兆。比如，高溫天氣時，化工廠所使用的天然氣，由于高溫熱反應而起火。起火作為事故先兆，如若緊急處置則可及時切斷苯儲蓄罐被引燃的可能，從而避免化工廠燃爆的發生。

（四）災難能量突破閾值及事件發生

事件發生閾值是災難能量釋放、傳遞、交互及轉移的過程中，所引起應激組織反應導致損失危害發生的最低值。強烈的信號刺激達到某個閾值，才能產生效果，催生突發事件。危險遞增至閾值，災難能量在此時已不可逆，突發事件發生成為必然。應急管理在此階段發揮至關重要的作用，針對應急響應、處置與救援開展一系列的管理活動。管理者作為對抗災難能量的源動力，通過推動管理動能系統的運行，為經受災難能量的客體服務，包括人員生命和物質財產以及環境資源等盡可能地不被過多破壞，最大限度地減少危害損失。

在災難能量同應急管理無數次的互動中，管理者將自己的認知經驗加以歸納梳理，從中抽象出的規則和原則等上升為機理方法;又將機理理論作為指導思想，回到災難應對的流程之中。管理和災難相輔相成，共同積累新的、更高質量的互動力，推動承災體的完善，不斷追求更好的生存狀態。

綜上所述，突發事件發生機理涵蓋了這些環節：觸發因素在特定環境中催生災難奇點;災難能量開始產生并不斷聚集，能量釋放于環境客體，使其成為風險因子;災難能量同風險因子交互轉化，致災先兆逐漸顯露;直到突破閾值導致災害損失，突發事件發生。將突發事件的發生機理對應于應急管理的預測預警、應急響應、處置救援及恢復重建的全生命周期，可以構建現代應急管理邏輯體系（見圖1）。

二、現代應急管理邏輯下的體制機制建設

世界上各種事物由于某種聯接而發生聯系，形成交互作用的機制。從災難能量到突發事件發生再到應急管理活動，它們之間的內在機制外化出系統，生成“機制性的體系”。這種機制體系被納入管理之列，為應急服務。就對“管理”的闡釋而言，“計劃、組織、領導、控制”這種架構無疑是個巨大的貢獻。但此架構諸要素之間的獨立性較強，各自都有無邊界延伸的可能性，和百年前比，內容愈加繁多，但又缺乏相互間的有機勾連（張國有，2018）。因此，現代應急管理需要在強關聯的邏輯框架下有效開展。

從管理運行的本性出發，細究其中的關聯，從而可以更好地理解管理的功能及其機制。為了實現奇點預測、風險防控及先兆處置，從而規避事件發生，構建、遵循現代應急管理邏輯非常必要。因此，對應突發事件的發生機理，需要探討應急管理全生命周期的體制機制建設，包括行政責任與社會責任系統、事件預防與災難減除系統、事件響應與評估恢復系統及資源支持與技術保障系統。

（一）行政責任與社會責任系統

在突發事件的應急管理過程中，行政責任與社會責任明確了應急管理主體及其關系界定，是基礎主體定義層。2018年3月，第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準了國務院機構改革方案，中華人民共和國應急管理部成立。應急管理部作為踐行中國總體國家安全觀的首要職責部門，將承擔起中國應急管理的實質性職能，這對提高應急管理能力，高效應對各類突發事件，構建中國特色現代應急管理體制意義重大。

應急管理部的設立旨在防范和化解重特大安全風險，健全公共安全體系，整合優化應急力量和資源，推動形成統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合的中國特色應急管理體制，提高防災減災救災能力，確保人民群眾生命財產安全和社會穩定。因此，應急管理部整合了多項原屬于其他部委的職能和分支機構。它將國家安監總局的安全生產監督職責、國務院辦公廳的應急管理職責、公安部的消防管理職責、民政部的救災職責、國土資源部的地質災害防治職責、水利部的水旱災害防治職責、農業部的草原防火職責、國家林業局的森林防火職責、中國地震局的震災應急救援職責以及國家防汛抗旱總指揮部、國家減災委員會、國務院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部的職責進行整合，并設立了16個司局掌控應急管理的各個領域和階段（如圖2所示）。

在應急管理部部門確定的情況下，各部門的職責和權限劃分，應遵循統一的應急管理機制，機制在應急管理中是一個相對宏觀的部分，它規定應急管理中體制運行需要遵循的規則和規律。在確定各部門的職權劃分時，是基于應急管理的事前、事中、事后的原則劃分部門，還是基于應急管理突發事件類型劃分，都需充分結合現代應急管理的需求和發展。因此，需重視應急管理的一般性規律，在充分保留原有部門（司）的職責之下，合并具有一般性規律的部門職責，同時充分尊重差異，以確保各部門在協調聯動過程中的效率最大化。在充分保留原有部門（司）的下設組織時，應充分尊重原部門設定，但是也需要各部門的下設辦公室職權類似，具有一般規律性，以方便管理。

（二）事件預防與災難減除系統

事件預防與災難減除系統包括風險管理、應急預案、防災減災規劃、宣教培訓等。與傳統應急管理存在概念雜亂不統一、缺乏總結與反思、個性及原則過多、共性與機理過少、重形式缺操作、多因襲少創新等特點相比，現代應急管理具有注重事件演化和對一般性規律的掌握、相關概念的統一和管理機制的可操作性等特點。事故萌芽期的風險防控、預案準備、防災規劃、宣教培訓等多方面應急機制的建立，是科學有效防災減災能力得到落實的關鍵。

風險分析與防控機制。風險分析與防控是對事前的風險進行分析與評價，以達到有效預防突發事件發生的目的。主要包含風險識別（安全監管、脆弱性分析、隱患排查等）、風險分析及風險防控等內容。

應急預案建設機制。應急預案是突發事件應急管理系統的重要組成部分。由于在未來較長一段時間內，人類還無法完全抵御和消除重大自然災害的潛在威脅和現實破壞，人們只能在力所能及的范圍內立足于防災、減災開展工作。針對各種不同的緊急情況制定有效的應急預案，不僅可以指導應急行動按計劃有序進行，幫助實現應急行動的快速、有序、高效，還可以指導應急人員的日常培訓和演習，保證各種應急資源處于良好的備戰狀態。主要包括應急預案編制、應急預案的啟動與終止、應急預案演練、應急預案更新與維護等內容。

防災減災規劃機制。工程防御主要提供使可能遭遇突發事件的人員和設備免受攻擊或減緩沖擊程度的硬件基礎。各種突發災難由于其自身的機理，都存在特定的防御手段和方式。工程防御子系統除了可以提供防御工事等一般的保障外，很多非工事類的手段也可以被認為是工程防御的一部分，主要包含各類災害規劃編制與指導、工程防御項目的制定與實施以及應急避難場所設置等內容。

宣教培訓機制。公眾受傳統的“政府包辦一切”思想的影響，將自己視為應急管理的受眾，處于被政府支配的地位，從而導致主動參與應急管理的意愿不強。目前，在“共治”理念的推動下，民眾也應該積極轉變傳統的思維模式，將自身視為應急管理的主體。該項機制建設主要包含校園應急管理專業教育、社會應急管理知識科普以及應急從業人員培訓等內容。

（三）事件響應與評估恢復系統

事件響應與評估恢復系統包括應急管理的信息收集與加工、預警與現場調度、災難評估、災難恢復重建等。在應急管理功能架構中，行政責任與社會責任規定了應急管理的主要責任主體。除此之外，在具體實施應急管理任務時，還需要有一個科學規范的體系來指導責任主體有效地應對突發事件，它是應急處置的核心單元，即“事件響應與評估恢復”。該部分機制建設主要包含應急管理的信息收集與加工、預警與現場調度、災難評估、恢復重建等組成部分。因此，其各自所應起到的作用分別如下：

信息收集與加工機制是響應系統的神經末梢。主要收集突發事件的所有相關信息;對信息進行加工處理，提取有效信息，摒棄冗余信息;將有效信息傳輸給各個重要的需求單元，包括預警系統和決策者等。

預警與現場指揮機制是響應系統的前沿機關。主要包括監控關鍵信息與數據，對事件發生和發展狀況進行預警;輔助決策者在應急現場處置時進行指揮調度和協調。

災難評估機制為響應系統提供決策支持。主要包括災前預測性評估;災中可挽救性、可恢復性、可減緩性評估;災后實測性評估。

災難恢復重建機制是響應系統的后期處置機制。主要包括：受災人員的安置與賠償等;受災財物的補給與再造等;受災區域正常秩序的恢復、受災人員的心理恢復等。

在不同的行業領域，都有類似的事件響應與評估恢復系統（見圖3）。這些系統都應該事先配置好，并且在平時得到充分的實踐和演練。這樣，一旦出現突發事件就應該能夠直接進入戰時狀態，并根據對具體情況的評估進行適當調整，以更好地進行應急管理。

（四）資源支持與技術保障系統

資源支持主要是指應急資源的布局、配置、調度和補償等。主要包括資源支持和技術保障兩大部分。平時的應急資源配置和布局直接影響到戰時應對突發事件的時效性。能否在突發災難降臨時，迅速將存放在各個地點的各種應急資源運送到指定地點，在一定程度上決定了應急管理的成敗（徐婷婷，2013）。按資源類別來分，資源支持應該包括人力、物質、財產、信息等方面的支持（圖4）。應急人力資源即處置突發事件的人員主體儲備，如消防人員、交警、醫護人員、軍人等。應急物質資源則是一個內容廣泛的概念，它包括對突發事件的預防、救援、恢復等環節所需要的各種救援物資、應急設備和設施等，如消防設備和設施、醫療急救設備和藥品、照明裝備、應急電力設備、救生圈、救災帳篷等（周振，2011）。應急財產資源主要包括應急管理過程中的財政、金融、保險和捐贈等。應急信息資源則主要是指反映突發事件發展態勢的相關信息，以此來評估突發事件當前現狀以及預測未來發展態勢。

以上是從職能系統角度對應急管理機制進行劃分，此外還可以根據不同類型災害的不同特點，從事件類型角度將應急管理機制分為自然災害應急管理機制、事故災害應急管理機制、公共衛生事件應急管理機制和社會安全事件應急管理機制;或是按照事件發展過程不同的重點劃分為減輕階段的應急管理機制、就緒階段的應急管理機制、響應階段的應急管理機制和恢復階段的應急管理機制;還可以根據突發事件所屬行業的不同劃分為交通運輸應急管理機制、學校應急管理機制、醫院應急管理機制、企業應急管理機制等。這些劃分方法的出發點不同但結果存在交叉。

三、戰略視角下的中國應急管理政策演變方向

我們應該根據突發事件的發生機理，依照現代應急管理邏輯和內容規范，從戰略角度出發，思考中國應急管理的政策發展方向（黃明，2018）。應急管理部成立至今，應急管理機構改革持續推進，改革成效初步顯現，實現了新時代應急管理工作的良好開局（屈辰，2019）。然而應急沒有終點，各類重大風險仍然存在。近年來連續發生的重特大事故，特別是危險化學品事故比較集中，反映出安全生產形勢依然嚴峻復雜。在深刻吸取事故教訓的同時，應加快完善應急管理體制機制，提高基層應急能力，健全統籌協調體制，持續推進防災減災救災體制機制改革。