應提升第一代農民工養老待遇

【提??要】對于繳費不到15年的第一代農民工，他們是養老保險滾存積累基金重要的貢獻者，應該提升他們的養老保險待遇水平，建議同步設立調劑金制度，以彰顯社會公平，彌補政策的缺陷與不足。

【關鍵詞】農民工養老待遇;養老保險權益; 調劑金制度;社會公平

一、歷史上農民工參保的政策設計

2006年《國務院關于解決農民工問題的若干意見》（國發[2006]5號）提出，對農民工養老保險應實行“低費率、廣覆蓋、可轉移，并能夠與現行的養老保險制度銜接”。針對農民工收入普遍偏低的特點，2009年2月5日由人社部發布的《農民工參加基本養老保險辦法》規定：“用人單位繳費比例為工資總額的12%，比目前規定的平均繳費比例低了8個百分點;農民工個人繳費比例為4%至8%，可以根據本人的收入情況合理選擇和確定。過去已經參加城保的農民工及用人單位，可以按照本辦法的規定調整繳費比例。這樣規定，可以大大降低農民工及其用人單位的經濟負擔，以最大限度地將農民工納入養老保險制度覆蓋范圍。”

按照政策規定，到達領取養老保險待遇年齡的農民工，遵循與城鎮參保職工一視同仁的原則計發相關待遇：繳費滿15年以上的，按月領取基本養老金，包括基礎養老金和個人賬戶養老金;繳費不滿15年的，選擇參加城鄉居民養老保險的，由社保機構將其養老保險關系及基金轉入城鄉居民養老保險制度。

二、農民工在一定歷史時期的大量退保現象與養老保險的可轉移和可接續

2007年，深圳共有439.97萬人參加基本養老保險，而退保人數竟然高達83萬人，一年中，退保人就把8億多元企業繳費貢獻給了當地社保。2010年1月1日之前，農民工參與城鎮養老保險政策與城鎮職工不同的是，農民工到不同統籌地區重新就業，退保有自己的自由選擇權。珠江三角洲每年退保的農民工在百萬人以上。全國每年退出養老保險人數在3000萬左右。

農民工大量退保彰顯養老保險制度在不同統籌地區接續上有所缺失。無論農民工是否選擇退保，均處于不利地位。即農民工退保之后，能夠揣著現金回家比其他一切都實際。但農民工拿到了退保金之后，在城市務工幾年甚至十多年的繳費年限被作廢（清零處理），個人賬戶不復存在。今后繼續在城市務工雖然可以重新繳納養老保險費，繳費年限卻不能累計計算，計發水平自然相對較低，重新計算繳費年限，對農民工的利益而言得不償失。對農民工養老保險制度設計的許多缺陷使農民工處于一個十字路口，農民工對自身今后返鄉務農還是繼續留在城市務工無法預期，比較之下，退保便成為農民工的一個更為自然也更理性的選擇。

針對農民工就業流動性強的特點，2009年2月5日， 人社部發布了《農民工參加基本養老保險辦法》和《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），明確了農民工養老保險關系轉移和權益累計、接續的政策：“農民工離開就業城市時，當地社會保險經辦機構一方面要為其開具參保繳費憑證，證明他在本地參保的時間和累計繳費情況;另一方面暫時封存其權益記錄和個人賬戶。農民工回到原就業城市就業并繼續參保的，其權益記錄和個人賬戶自然解封，養老保險權益得以延續;農民工到其他城市就業并繼續參保的，只要向新就業地社會保險經辦機構出示參保繳費憑證并提出轉移申請，就可以轉移接續養老保險關系，其養老保險權益累計計算;農民工由于各種原因未能繼續參保的，其權益記錄和個人賬戶一直封存，個人賬戶繼續按國家規定計息，直到其繼續參保或到達領取待遇年齡，已經參保繳費的權益不受損失。”

為了提高農民工參保的穩定性，《暫行辦法》要求：“首先從農民工做起，建立全國社保信息查詢系統，逐步推廣到全部參保人員都有社會保障卡，個人身份證號碼作為其本人全國通用、終身不變的社會保障號碼、加上密碼，在全國各個社保經辦機構都能隨時查詢本人的養老保險參保繳費等權益記錄信息。”?2009年12月28日，此辦法經國務院第93次常務會議討論通過，于2010年1月1日起實施。《暫行辦法》規定：“參保人員無論是城鎮職工還是農民工，跨省流動就業參保繳費的，其基本養老保險關系可以轉移接續，繳費年限合并計算，個人賬戶儲存額累計計算;未達到領取待遇年齡時，不得提前終止基本養老保險關系并辦理退保手續。”

采取以上措施后，農民工離開就業城市、中斷參保繳費的，原則上不再辦理“退保”。

包括農民工在內的參加城鎮企業職工基本養老保險的所有人員，其基本養老保險關系可在跨統籌地區就業時隨同轉移;在轉移個人賬戶儲存額的同時，還轉移部分單位繳費的12%到流入地，其金額是單位繳納金額的60%;參保人員在各地的繳費年限合并計算，個人賬戶儲存額累計計算，對農民工一視同仁。為避免參保人員因辦理轉續關系而在兩地往返奔波，《暫行辦法》規定了統一的辦理流程：“參保人員離開就業地，由社保經辦機構發給參保繳費憑證;在新就業地參保，只需提出轉續關系的書面申請，轉入和轉出地社保經辦機構為其協調辦理審核、確認和跨地區轉續手續。”

三、從《兩個辦法》到《暫行辦法》的政策反思

進城務工農民被“五險一金”政策納入城鎮養老保險體系，由于候鳥性的工作變動，農民工早期不得不反復退保或最終斷保。鑒此，2009年2月5日，人社部在其官方網站公布了《農民工參加基本養老保險辦法》和《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》（以下簡稱《兩個辦法》）。出臺了《兩個辦法》之后，接續工作并不順利，農民工在原多個務工城市留下的統籌基金卻與可能或不能在城市務工滿15年的自己無緣。于是，國務院于2014年7月1號起正式出臺實施《暫行辦法》，使農民工對統籌基金的使用有了交集。但是，交集依然有限，政策鼓勵農民工繳費滿15年，但大多數農民工因之前存在退保、繳費年限清零的問題，而心有余慮。

（一）退保與斷保，均存在一定的可能性與必然性

《兩個辦法》維系了個人賬戶儲存額所有權隨同個人跨統籌地區的轉移，以體現政策的連續性;統籌基金的轉移量，則確定為本人1998年1月1日后各年度實際繳費工資的12%。2011年《中華人民共和國社會保險法》出臺后，不再允許農民工退保取現，只能辦理轉移接續。法律禁止參保者提前支取個人賬戶養老金，終結了農民工以取現為目標的退保行為，但并沒改變其他類型的中斷保險或退保行為。人社部社保中心統計數據顯示：“2011年全國開具基本養老保險參保繳費憑證以轉移接續的人中，成功轉移的人僅占20%，約八成的人流動后，要么沒有就業，要么就業后沒去辦理或沒辦理成功。”國務院總理李克強在2013年中國工會第十六次全國代表大會上表示，我國大概有3億多人參加了城鎮職工養老保險，當年有累計3800萬人中斷繳保險。在人社部當時所做的一項調查中，有23%的工作人口中斷了繳費即斷保。

人社部發布的《中國社會保險發展年度報告2015》顯示：2015年，職工養老保險繳費人數占參保職工的比例下降至80.3%，而這一比例在2006年的統計數據中是90%。10年間，職工養老保險繳費人數占實際繳費人數的比例下降了近十個百分點。2015年企業繳費人數為1.9731億人，按此基數計算，2015年中斷、棄繳的人數已高達3887萬。社保轉移接續在實行過程中存在什么問題？調查顯示：“61.4%的受訪者認為各地社會保障繳費標準不一，55.3%的受訪者指出目前宣傳不到位，民眾不了解具體政策內容，53.8%的受訪者指出各地社會保險統籌層次低，43.1%的受訪者指出缺少全國統一的社保電子平臺”。中斷或退出養老保險行為包括：（1）農民工更換工作后新單位不給繳納養老保險而斷保;（2）因就業中斷而斷保;（3）累計繳費已滿15年，按照現行政策即可在達到退休年齡后按月領取養老金，自己不愿再多繳;（4）轉移接續不暢導致的斷保。

（二）農民工跨統籌地區應享受的統籌基金權益因繳費年限不足而受限

不論是城鎮職工流動還是農民工流動，都涉及社保轉移接續的問題。據我們過去在廣州市白云區對20多萬農民工的調查，其中有相當一部分人中途甚至屢次退保，在工作過的城市留下了企業為農民工向社會繳納的統籌基金，但是統籌基金跟以后多數農民工個人領取養老金的金額是沒有關系的，只是農民工新舊不同統籌地區兩個務工城市的利益分配問題。而隨著農民工年齡的遞增，第一代農民工“退休”后的養老問題將會日益凸顯。根據國家統計局發布的《2014年全國農民工監測調查報告》：“在2010-2014年5年間，50歲以上的農民工在總量中的比例增加了4.2個百分點，達到17.1%。由于受教育水平偏低，這部分農民工大多只能從事建筑、環衛等技術含量低、工作強度大的重體力勞動，在各行業中收入增長較少，在城鎮社保的參保率也偏低。隨著年歲老去、體力日漸衰弱和病痛的增多，養老和醫療保障成了他們的一塊心病。盡管已經將農民工納入城鎮職工養老和醫療保險制度，但他們的身份差別在體制內還是另一種情境。”

實施農民工個人賬戶可攜帶轉移政策后，企業為農民工繳納的統籌賬戶基金仍大部分留在原地區不能轉出到新務工城市。在經濟發達地區，農民工轉移到其它地區后遺留的統籌賬戶基金數額巨大。這也是廣東省等發達地區養老保險滾存結余基金十分龐大的原因之一。第一代農民工暫時作為一個沒有太大養老負擔的獨立群體，個人賬戶可轉續，其遺留在原工作城市的統籌基金數量是非常可觀的。當第一代農民工大量進入退休年齡，保證讓包括農民工在內的退休者享受社會經濟發展成果的政策，應永久固定下來，這是讓不同代際參保者的的財產權利獲得公平對待的先決條件。中共十九大提出實現養老保險全國統籌，首先要求建立全國養老保險調劑基金，農民工流入最多的發達省份多做貢獻有其必然的合理性。

（三）充分認可農民工對統籌賬戶基金的貢獻

Ross Garnaut、Jane Golley、Ligang Song從中國農民工參加養老保險的角度出發，分析了在中國城市中由戶口不同導致的養老保障問題，其主要觀點是低水平的社會統籌導致了養老保險轉移的不便并且阻礙了高流動性的農民工將他們的養老繳費進行接續。結果，當一個農民工要去異地工作時，不得不犧牲其養老保險繳費;并且當勞動力市場波動時，會有大量的農民工退出養老保險。由于只有個人賬戶可以轉移而不包括農民工（城市繳費要求滿15年）未來退休時對統籌賬戶的分享，因此無論是農民工還是他們的雇主都沒有很強的意愿參加養老保險。Catherine Jones Finer從養老保險制度的角度出發，研究了養老保險不公平的原因，其主要觀點是：“中國養老保險系統的一個非常顯著的特點是城市與農村區域的分離，農村人口的需求在歷次養老保險的改革中都被忽略。”

中國養老保險制度要求將農民工納入城鎮養老保險體系，勞動用工企業要為農民工繳納統籌基金。養老保險統籌賬戶的主要用途：一是用于統籌范圍內的基金調劑;二是用于養老金計發中的基礎性養老金部分;三是用于養老保險中超過15年的終身養老金支出。將農民工納入城鎮養老保險制度，事實上是企業以農民工名義繳納的統籌賬戶基金和企業為城鎮職工繳納的養老保險統籌賬戶基金構成了兩者的共有財產權，而農民工離開原有統籌城市，歷史上曾經允許他們自由退保，留下數額巨大的統籌賬戶基金，卻可能由于繳費不到15年而不能與城鎮職工一道享有共有財產權的權益。《兩個辦法》頒布后雖不允許退保，準許統籌基金可以轉移，比率確定為本人1998年1月1日后各年度實際繳費工資的12%左右，但繳費不到15年的農民工本身并不涉及這12%的利益，不論是原務工城市還是新務工城市，在城市繳費記錄若不滿15年，農民工個人都不享有對統籌基金的分享權。

人社部2017年2月26日發布的一份報告稱：“近年來，中國社保經辦水平不斷提升，2016年全國辦理基本養老保險關系跨省轉移接續200萬人次，較2012年增加85.3萬人次，增長74.4%，2012年以來累計辦理860萬人次，轉移資金達到1717億元。”據此報告，按12 ：8的轉移比率計算，2012年以來留在當地的養老保險統籌資金就是1145億元。可以推算，《兩個辦法》實施之前允許退保，留在當地的統籌基金數額巨大。盡管辦理轉移接續的可能不全是農民工，但也可以看出作為轉移主體的農民工所作的重大貢獻。

對斷保而言，如上述客觀原因之外，關鍵問題是要真心從農民工的切身利益出發，打破地方利益分配格局，讓農民工有權享受他們在曾務工城市留下的統籌賬戶這一共有財產權。要建立規范的保障制度，遏止棄保行為，必須從提高社保體系兼容性入手。如此，“斷保”現象就可能自行消解。

（四）《暫行辦法》讓農民工使用統籌基金有了交集，但受益者有限

《中華人民共和國社會保險法》與《兩個辦法》出臺后，農民工自主退保的選擇權利被切斷，多個省級統籌單位錯綜復雜的利益鏈，使農民工依舊成為城市的過客。其斷保也許是理性的，也許是不得以而為之;也許是主動的，也許是被動的。在十九大報告提出養老保險全國統籌的大背景下，一定要做好農民工享受參保城鎮養老保險統籌基金的頂層設計，要做好城鄉居民養老保險制度與城鎮職工養老保險制度的銜接工作。只有這樣，斷保行為才會自行逐步消解，退保才可能成為歷史。

《中華人民共和國社會保險法》規定，“要做好城鎮職工基本養老保險與新型農村社會養老保險制度、城鎮居民社會養老保險制度的銜接。”上述《暫行辦法》又作了詳細規定，有以下政策利好。

其一，對于參加了城鎮養老保險但不再返回城鎮就業的農民工，若其在城鎮參保的時間己經滿15年以上，只要達到規定領取養老金的年齡條件，就可按城鎮同樣的標準在待遇給予地計算領取養老金;如參保者累計繳費年限不滿15年，則可以將其在城鎮參保的相關權益記錄和資金轉到新型農村社會養老保險制度，其繳費年限也能得到承認。《暫行辦法》明確了職保與城鄉居民養老保險的銜接辦法。這對流動性較強的農民工而言，是一個重大的政策利好，使農民工可以公平地享受與城鎮職工一致的社會養老保險待遇。

其二，只要參加城鎮職工養老保險制度，繳費滿15年，就可以將城鄉居民養老保險轉入城鎮職工養老保險，享受城鎮職工養老保險待遇，事實上就是可以享受統籌賬戶的資產權益。繳費不滿15年的，允許延長繳費至滿15年后再辦理制度銜接手續，享受相應待遇。在政策導向上鼓勵參保人員特別是農民工長繳費多繳費，從而享受較高待遇;在制度安排上體現了對農民工的生活保障，有利于促進人口和勞動力流動，有利于推動中國城鎮化健康發展。

其三，對城鎮職工養老保險向城鄉居民養老保險轉移的，沒有規定轉移城鎮職工養老保險統籌基金。統籌基金不是個人財產權益，但屬于城鎮職工養老保險中包括農民工在內的參保者的共同權益資產，規定農民工繳費達到15年可以享受城鎮養老保險待遇，就是對滿足條件的農民工與城鎮職工一道享受共同權益資產的政策肯定，使共同權益資產轉化成了個人權益。《暫行辦法》認定統籌基金不屬于個人所有從表面形式上是對的，實質上是共有權益通過基礎養老金發放的方式轉化成了個人權益資產。

城鎮職工基本養老保險制度包括被政策覆蓋、納入參保范圍的農民工。出于防止碎片化管理的考慮，對農民工群體沒有獨立的養老保險制度設計。農民工參加城鎮職工養老保險，其繳費基數、經辦流程以及享受的養老保險待遇都和本市城鎮職工基本上是一個標準，他們自然也應該與城鎮職工一道享受經由統籌賬戶轉化而來的基礎養老金。

《暫行辦法》也在一定程度上肯定了在城鎮務工并繳費15年以上的農民工享受城鎮職工養老保險待遇，可以享受統籌基金配置的基礎性養老金。這突破了“統籌基金是國家對城鎮職工養老保險制度的專門安排”的制度約束，在制度公平上邁開了一大步。從另一角度來看，“城鄉一體化”是中國縮小城鄉差別的社會實踐所要追求并且實現的最終戰略目標，相當部分農民工在城鄉間流動，不同的年齡段表現為轉移勞動力、農業勞動力、剩余勞動力三重結構。近十年來，40歲以上的農民工大量回歸農村，成為農村的主要勞動力（如圖所示）。

目前中國對城鎮職工養老保險和城鄉居民養老保險如何銜接尚未作出詳細規定，直接影響農民工持續參保。40歲以上的農民工轉移到城鎮務工的不多，或者說大量的農民工40歲以后回到了農村。目前跨統籌地區務工的農民工比例有所減少，而且相當部分農民工有過退保、斷保的經歷，這些農民工在城鎮難以繳費15年以上，40歲之后返回農村也只能享受待遇較低的城鄉居民養老保險。企業以他們個人名冊繳納的統籌基金只能向城鎮職工實施逆向分配。

如圖所示，40歲以上農民工年齡結構呈上升趨勢，第一代農民工的養老問題不可忽視。對即將大范圍進入退休年齡的第一代農民工而言，《暫行辦法》是社會公平方面的一大進步。在2009年2月5日出臺《兩個辦法》之前，就存在大量的農民工退保問題。大量農民工退保后遺留在原務工城市的統籌基金沒有在轉出地與轉入地之間按8%和12%比例分割，20%的統籌基金全部留在了原務工城市，需不需要按照8%和12%的比例分割清算？《暫行辦法》稱，“在參保人員轉入城鄉居民養老保險制度時，不轉這部分統籌基金，不影響其應有的養老金水平。”在養老金的制度安排上，應體現“工業反哺農業、城市支援農村、城鄉養老保險一制化框架內互助共濟”的宗旨。近年來，有相當部分農民工返鄉轉入城鄉居民養老保險制度。《2018年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》稱：截至2018年底，城鎮職工基本養老保險基金累計結存50901億元，發達地區農民工因退保、轉續或是斷保為當地政府留下了大量的統籌基金，農民工這個群體功不可沒。

劉傳江、程建林撰文認為，最低繳費年限限制、保險關系很難轉移、繳費年限與養老金統籌金無法接續所形成的養老保險“便攜性損失”，構成了農民工參加養老保險的主要障礙。要提高農民工的養老保障水平，就必須減少農民工所面臨的“便攜性損失”，關鍵是適當降低最低繳費年限并設法促成既有養老保險關系及繳費年限的銜接。《暫行辦法》稱，“按照現行政策規定，參加城鎮職工養老保險人員繳費年限不足15年申請終止基本養老保險關系的，僅將其個人賬戶儲存額一次性支付給本人，如果城鎮職工養老保險向城鄉居民養老保險轉移統籌基金并計入其個人賬戶，會造成兩類制度在政策上的不平衡。”鑒于中國沒有準確的養老保險精確統計，2018年農民工總量28836萬人，其中預期有多少人繳費滿15年可能領取城鎮養老保險待遇？有多少人曾經退保、斷保，接續后進入到城鄉居民養老保險制度？轉出地與轉入地12%和8%的統籌基金分割后地區間的平衡狀況如何？中國龐大的養老保險基金累計結存中有多少是由農民工的統籌基金構成的？這些都是未知數。宏觀統計數據的缺失不利于養老保險事業的有序管理。

四、同步建立調劑金制度，提升農民工養老保險水平

我們作一種制度假設：即轉移一部分以農民工名冊繳納的統籌基金到城鄉居民養老保險中，增加城鄉居民養老保險的存量和流量，增強城鄉居民養老保險制度的基金積累能力，增加這一制度內參保人的養老待遇。這種假設要遭遇兩個問題：一是《暫行辦法》定義的統籌基金是國家針對城鎮職工養老保險制度的專門安排，既是為了解決已退休人員的養老保障，也是為了均衡單位的養老負擔，體現的是社會保險的互濟功能，與個人賬戶功能和權益歸屬不同，不屬于個人所有;二是新農保與城市居民養老保險制度并軌，不便于將這種假設付諸實施，因為城市居民不是目前龐大的養老保險滾存積累基金的貢獻者。不管是純農民還是農民工，他們都是為中國工業化發展做出了巨大貢獻的人群。

《中華人民共和國社會保險法》從法律層面明確了跨地區就業勞動者基本養老保險權益及關系轉接的原則，即“個人跨統籌地區就業的，其基本養老保險關系隨本人轉移，繳費年限累計計算。個人達到法定退休年齡時，基本養老金分段計算、統一支付”。農民工加入了城鎮基本養老保險制度，他們在城市務工退休后的基本養老金來源在哪？顯然離不開原在若干不同統籌城市務工后遺留的統籌基金作后盾。《中華人民共和國社會保險法》并沒有排除農民工享受統籌基金的權利，當然，要滿足繳費達到15年的條件。

農民工在城鄉間流動，政府目前對城鎮職工基本養老保險和城鄉居民養老保險如何銜接尚未作出詳細和明確的規定，這直接影響農民工持續參保。如何不讓勞動者被動斷保？國家人社部勞科院社會保險研究所的一項研究課題中指出：“應當放開以個人身份參加養老保險的戶籍限制，這既能使農民工在返鄉后以個人身份繼續繳納職工養老保險，又允許非本地戶籍農民工從事個體經營時能以靈活就業人員的身份參加基本養老保險。此外，還應盡快出臺統一的城鄉養老保險銜接政策，對不同地區、不同制度間轉移接續時的條件、資金規模、年限認定、待遇標準明確具體規定，真正實現不管你到哪里干，養老保險接著算。”如鄭秉文所言：“打通新農保、城居保（注：新農保和城居保已整合）與職保的銜接轉換通道，參保者才能真正從城鄉居民養老保險中受益。”

在養老金計發公式中包括兩部分，一是統籌賬戶基金作為基礎性養老金，二是個人賬戶積累基金，兩者加在一起構成了個人每月所獲得的養老金。城鎮養老保險制度包括城鎮職工養老保險制度中參保的農民工，農民工沒有獨立的養老保險制度設計，繳費滿15年，他們自然也要與城鎮職工一道享受統籌賬戶的基礎養老金。而繳費不滿15年，他們與統籌賬戶的基礎養老金就會失之交臂，這有失公正。社會保險制度的設計和建立一定要基于公平正義原則，要讓為城市建設灑下血汗的務工農民享受到公正的社保待遇。

我們2017年在對珠三角地區勞動關系的調查中得知：強制性的“五險一金”政策，衍生了一個重復保險的問題，雖說這是政策不允許的，由于信息通道不暢，地方政府并沒有認真清理，而一些新入職農民工并不情愿參加城鎮職工養老保險制度。

中國目前仍然存在嚴重的養老保險待遇多軌制的問題。在城鎮職工養老保險的制度設計中，提出了養老保險全國統籌的戰略思路，2018年已經建立了比例為3%的全國調劑金制度，落實國有企業劃轉部分股份或是部分國有企業利潤撥付10%給城鎮職工養老保險基金的改革也在同步進行。而在城鄉居民養老保險制度建設中，全國繳費檔次普遍偏低，中央與地方政府在養老金收繳和支出中的財政補貼越來越大。廣州市2018年的一次民意調查顯示，廣州市城市居民養老金繳費月平均為75.27元，而被調查者對養老待遇的月平均期望值為2469.39元，兩者相差近2400元。有的學者提出了城鄉居民養老保險“待遇政治化”的問題，也有的學者提出城市居民養老保險待遇福利化的問題，起因為權利與義務相對稱的社會保險原則很難在城市居民養老保險制度中得以實施，嚴重依靠財政補貼的城鄉居民養老保險制度在未來可持續難度較大。參保人的權利與義務意識薄弱，期望值的膨脹不利于制度的可持續發展。

最后，再總結和強調一下本文寫作的出發點：老一代農民工在數十年改革開放中為城市建設和經濟發展做出了重大貢獻，相當一部分農民工在城市參加了城鎮養老保險，這在強調“五險一金”政策的發達省份更為明顯，農民工參保率最高，企業以他們的名冊繳納了統籌基金。但由于歷史上一次甚至多次退保、接續、斷保等問題，很多農民工無法在一個統籌地區繳費滿15年，繳費年限清零甚至發生過多次，他們因此失去了享受統籌賬戶基金的權益。國家和政府應該肯定老一代農民工也是發達省份滾存養老保險基金的重要貢獻者，建議在政策設計中，也從目前50901億元的城鎮職工養老保險滾存結余基金中，每年撥付一定比例的調劑金，為老一代農民工增加養老保險待遇，也相應減輕中央與地方財政在城鄉居民養老保險中越來越大的補貼負擔，在一定程度上解決養老公平問題。在具體的政策設計上，需要政府部門在大數據基礎上精心研究、準確定位，出臺公平合理的分配辦法和實施細則。

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Keywords： Pension Insurance Rights and Interests; Administer System; Social Justice