企業法定自查與民航行政檢查結合的實踐研究
——以日照機場為例

□ 民航山東監管局 孫樂寅/文

日照機場2015年12月22日通航，先后開通北京、上海等21個城市22個通航點，2016年旅客吞吐量40.85萬人次，2017年旅客吞吐量73.77萬人次，同比增長80%，增速為華東地區第一，2018年旅客吞吐量90.13萬人次，提前7年達到2025年的規劃設計能力；平均客座率達84.7%。

同時，日照機場按照民航局“兩翼齊飛”發展戰略，確立了支線運輸、通用航空、航空產業“三位一體”的發展定位，創新打造了“1+N”通航發展新模式，以濤雒、嵐山、莒縣、五蓮等通用機場（起降點）為“N”的支線帶通用、通用帶起降點的運營網絡基本建立，不斷激發通用航空發展活力，目前有5家通航企業、45架飛機駐場運行，累計已有20余家通航企業在日照機場開展相關業務。2018年通航飛行1.86萬小時；通航起降7.09萬架次，3年平均增長120.6%，成為山東省通航訓練主要基地。

作為典型的新興中小機場，日照機場在制度建設、經營管理、人才培養、安全理念等方面具有一定優勢，尤其是在法定自查、服務通航等方面進行了積極探索，形成了一系列的特色成果，并得到了民航局、華東管理局、山東監管局等相關部門的高度評價和認可。

本文以日照機場為例，研究總結了企業法定自查的經驗，為廣大中小機場提供了借鑒，為民航單位法定自查制度的完善提供了素材。

民航單位法定自查的提出背景

民航單位法定自查是在民航行業監管模式調整改革中提出來的，有著深刻的時代背景和強烈的現實需求。眾所周知，中國民航業近年來取得了長足的發展，民航成為人們主要的出行方式之一。不論從機場吞吐量還是從航空公司規模來看，中國已經成為民航大國。

同時，黨和政府高層以及廣大旅客對民航運行安全提出了更高的要求，這些壓力最終落在了一線民航運行單位和監管部門。受體制編制的限制，民航監管部門的監察員數量和結構多年來幾乎保持不變。據統計，目前民航各級行政機關共有監察員2588名，其中民航監管局和運行辦的監察員為1397名。雖然半數以上的民航監察員分布在基層一線，但是相對于數量龐大的監管對象和不斷提升的監管要求，民航監管資源依然捉襟見肘。以民航山東監管局為例，全局現有行政編制監察員42名，大致分為十個專業，平均到每個專業的監察員約三、四名，其中飛標、適航等專業技術類的監察員尤其稀缺。

長期以來，民航行政機關對民航企事業單位采用“保姆式”監管模式，即監管事項全覆蓋和具體到盯人盯事盯崗位。但是，這種“保姆式”監管模式已經遠遠不能滿足新形勢下的民航發展要求，必須尋求改變和創新。

2016年，民航局提出了民航行業監管模式調整改革，努力從盯人盯事的保姆式監管向盯組織盯系統的督導式監管轉變。在新形勢下，民航監管的思路正在發生改變，更加注重企業安全生產主體責任的落實。目前，對通航企業采取的“放管結合、以放為主”的監管政策也正是這種監管思路的具體體現。但是，民航監管部門向系統性、督導式監管模式轉變必須基于兩個重要前提：一是監察員隊伍自身監管理念的轉變；二是民航單位必須大力提升自身的安全管理水平，確保在脫離局方保姆式監管之后仍能持續安全運行。如果民航單位的安全管理能力沒有得到有效提升，那么民航監管部門的監管模式調整改革工作就難以得到實質性推進。

在這種情況下，如何提升民航單位的安全管理水平就成為局方關注的焦點。法定自查作為民航單位提升自身安全管理水平的重要手段也就在這種背景下應運而生了。可以說，法定自查工作不但關系到局方行業監管模式調整改革工作的成敗，而且還關乎將來相當長的時期內整個民航業的整體安全管理水平。

法定自查工作的基本制度架構

法定自查的核心理念就是要求民航單位在對標局方的監管事項庫和FSOP檢查單等的基礎上，建立自己的自查事項清單，并按照預定的計劃系統自查問題、自我整改、消除隱患。通過這種途徑大幅提升企業安全管理能力，切實履行安全生產主體責任。

（一）法定自查的上位法依據

《中華人民共和國安全生產法》第三十八條規定：“生產經營單位應當建立健全生產安全事故隱患排查治理制度，采取技術、管理措施，及時發現并消除事故隱患。事故隱患排查治理情況應當如實記錄，并向從業人員通報。縣級以上地方各級人民政府負有安全生產監督管理職責的部門應當建立健全重大事故隱患治理督辦制度，督促生產經營單位消除重大事故隱患。”這就是開展民航單位法定自查工作最重要的法理基礎。

此外，目前開展法定自查工作的主要依據還有民航局《關于民航單位法定自查有關問題的通告》。在該規范性文件中，規定了法定自查包含兩個方面的內容：一是安全生產自查，即民航單位采取必要的技術和管理措施等手段，及時排查整改自身存在的安全隱患；二是經營運行自查，即民航單位排查自身違反法律、法規、規章、標準和規范性文件，可能導致破壞民用航空經營秩序的狀態、行為或者存在缺陷的活動。

（二）民航單位法定自查制度建設

民航單位開展法定自查首先要建章立制，即建立本單位的自查機構、明確相關人員責任、對標局方監管事項庫建立自查清單、制定自查計劃并開展自查、跟蹤問題的閉環、建立自查臺賬等。在這一系列的工作中，最關鍵的是對標局方監管事項庫建立自查清單，這也是最為耗費精力的一個環節。

民航行業監管事項庫是以局方處室的監管專業為標準進行類別劃分的。由于企業的組織架構與民航行政機關有著巨大差異，因此不能生搬硬套局方的監管事項庫，而是要根據自身的實際情況，有選擇地進行篩選和甄別，靈活地運用局方監管事項庫并及時進行動態更新。

法定自查是民航行業監管模式調整改革中的一項制度設計，處于起步和發展階段。《關于民航單位法定自查有關問題的通告》也只是對法定自查工作提出了一些基本的實施要求和整體框架設計，該項工作的具體落實還是需要各民航單位根據自身實際情況進行實踐探索，在局方法定自查工作的基本框架內不斷完善和充實相關工作內容，切實通過法定自查提升自身的安全管理水平。

日照機場法定自查模式的主要成果和推廣意義

日照機場在開展法定自查方面卓有成效，從建章立制、貫徹執行、整改閉環等方面積累了大量的先進經驗，為法定自查制度的健全和發展提供了有益借鑒。

（一）建章立制，突出一個“嚴”字

法定自查工作在日照機場得以推廣運用的基礎在于自查開始的建章立制工作。日照機場公司層領導對法定自查工作高度重視，充分認識到法定自查是提升自身安全管理水平的有效手段，必須統一思想認識嚴格貫徹執行。日照機場成立了公司級法定自查工作領導小組，各個部室成立了自查專項小組，并且明確了具體責任人。按照《關于民航單位法定自查有關問題的通告》的相關要求，日照機場明確了安全監察部為法定自查的牽頭部門，負責各部門法定自查工作的綜合協調管理和監督，及時收集自查中發現的問題并跟蹤整改閉環情況。

法定自查雖然是一項新制度，但日照機場在原有制度的基礎上進一步發展創新，用法定自查理念將原有的機場安全管理體系和安全隱患排查治理制度進行優化，形成了《機場安全監察管理辦法》，建立了公司三級監察體系，即公司級、部門級、崗位級。將監管模式分為四大類，即法定自查、定期檢查、專項檢查、體系評審。制定了嚴格的法定自查實施標準和實施程序，按年度制定詳細的自查計劃，通過制度的形式將法定自查工作常態化，形成了引進一個理念（企業法定自查理念），建立一套標準（安全檢查標準），鍛煉一支隊伍（安全監察員隊伍）的“三個一”工作目標。

日照機場將法定自查工作分為動員部署、自查實施、自查完善和自查提升四個階段。在每個階段嚴格貫徹落實各項規章制度，確保法定自查工作有序推進。為使法定自查工作形成長效機制，日照機場在公司月度安委會上定期通報法定自查推進情況，對法定自查工作進度滯后的部門進行重點督導，倒逼相關部門落實法定自查職責。

（二）貫徹執行，突出一個“實”字

法定自查是一項新制度，沒有固定的參考樣本和操作規則可以遵循。日照機場十分重視對法定自查人員的培訓工作，將培訓和研討貫穿始終，先后多次組織各部室法定自查工作小組責任人和聯絡員進行專題培訓，重點對法定自查的理念和監管事項庫進行講解。在自查實施階段，舉行答疑培訓，針對法定自查中出現的各種問題進行集中研究，提出解決對策。同時開展部門幫扶，在必要的情況下進行點對點輔導示范，取得了良好效果。

法定自查的核心環節就是對標局方監管事項庫建立企業自查清單。日照機場安全監察部對《民航行業監管事項清單》進行任務分解，確定了各部門的自查工作范圍，按照“統一管理，分工負責，協同推進”的原則，制定了法定自查工作推進表。在任務分解的過程中結合工作實際進行靈活變通，杜絕機械式的生搬硬套。例如，局方空防處、機場處、運輸處的監管范圍涉及機場多個部門的，指定一個部室牽頭，其他部室積極配合，共同完成特定類別的法定自查工作。

在完成法定自查規定范圍項目的同時，機場設定了機場自身的符合性判定標準，在滿足局方檢查標準的基礎上，更要滿足公司各級手冊、程序的要求；同時，增設了檢查頻次、指標類型，對標公司三級手冊、規章制度和分級自查法定承諾的項目內容，形成了日照機場法定自查清單，清單節選見表1所示。

表1：日照機場法定自查清單

表2：日照機場法定自查檢查記錄

法定自查清單嚴格對標局方監管事項庫并記錄自查過程全程留痕，最后形成公司年度自查報告。在自查過程中，自查小組成員、小組負責人、分管領導逐級審核簽字，確保了各層級安全責任的落實。自查事項的判斷標準具體分為“不適用、符合、不符合”，對不符合項進行重點關注并制定整改措施，在未完成整改前，明確相關人員責任，要求其對存在的問題采取有效的安全措施，防止不安全事件發生。整改時，分析導致問題發生的系統性原因，從完善管理體系、優化工作程序、加強人員培訓、改進設備設施等方面提出整改措施及預防性措施，杜絕類似問題重復發生，進而達到安全關口前移的效果。法定自查檢查記錄節選見表2所示。

（三）融會貫通，突出一個“細”字

法定自查工作不應在原有工作上給工作人員做加法，應融會貫通，結合目前的安全檢查、審核等工作開展，在系統梳理、系統整合上下功夫，這就離不開機場的“精細化”管理。

日照機場將法定自查與145部維修單位系統內審、“雙重預防體系”、機場安全管理體系SMS等管理體系融會貫通，為安全工作做好“減法”。法定自查工作遵循實事求是的原則，不搞形式主義，不掩蓋問題，認真對待自查發現的問題和隱患，積極落實整改。

同時，機場要求各部門統一檢查記錄單格式，完善證明材料，統一制作成PPT匯報形式，將重點檢查點特殊標注，方便更新、查閱、存檔。用進一步細化法定自查案卷管理的手段來實現法定自查的法定承諾。

企業法定自查與局方行政檢查的有機結合

企業法定自查和局方行政檢查是并行不悖的兩條線，兩者相互促進、不可替代。企業開展法定自查是履行安全生產主體責任，局方開展行政檢查是履行安全監管責任。法定自查制度將企業的自查和行政檢查實現了標準上的高度統一，進而實現了企業自查和行政檢查的緊密結合。局方行政檢查所依據的監管事項庫是一個系統化的工程，梳理出來的每一項檢查內容都有明確的檢查依據、檢查標準、檢查頻次等具體規定，具有很強的可操作性。民航單位基于這樣的標準體系所建立起來的自查機制無疑可以在很大程度上提升其安全管理水平，這也是法定自查制度設計的初衷。

根據民航局《關于民航單位法定自查有關問題的通告》的相關精神，民航監管部門對民航單位法定自查的情況僅開展形式上的檢查，即是否建立自查機構明確人員責任、是否建立自查清單明確自查要求、是否制定自查計劃嚴格貫徹實施、是否跟蹤問題閉環完善自查臺賬等。而對民航單位法定自查過程中是否深入開展、自查出多少問題、是否及時整改等情況不作太多干涉。因為，法定自查的設計初衷就是提升企業的安全管理能力，切實履行安全生產主體責任。局方若過多地干涉企業法定自查，顯然不利于這一制度價值的實現。但是，民航單位在法定自查方面的自主性并不代表其可以敷衍了事。因為，法定自查的不充分履行，必然會大幅增加民航單位的安全運行風險。一旦出現了事故征候甚至發生了事故，那么民航監管部門就會介入調查違規違章行為，行政整改、行政處罰、信用管理等相關手段都會被綜合運用，相關民航單位必將為此付出沉重的代價。相反，如果民航單位積極履行法定自查，及時對自查出的問題進行整改閉環，那么可以享受到一定的從輕、減輕、免于處罰的優惠政策。

根據民航行業監管模式調整改革的總體思路，在民航監管部門逐步轉變監管模式的過程中，法定自查必將發揮越來越重要的作用，將會與行政檢查產生更多的交集。在民航單位法定自查制度發展完善到一定階段后，企業的安全管理水平將會得到大幅度提升。屆時，局方的行政檢查將從全覆蓋模式中脫離出來，更多地采用督導、抽查、雙隨機等方式檢查民航單位的合規運行情況。當然，在監管模式轉變的過程中必然會出現新問題新挑戰，這是改革必然要承受的陣痛，但是只要牢牢堅守航空安全的底線，將運行狀態保持在安全可控的范圍內，監管模式調整改革的進程就會持續向前推進。

日照機場的法定自查工作積累了一系列的經驗做法，全員參與、深入人心，造就了“嚴、實、細”的工作作風，促進了安全管理水平的持續提升，豐富和發展了法定自查制度體系。日照機場注重構建法定自查工作的長效機制，通過制度手段嚴格將具體責任落實到崗位和個人，提升了工作人員開展法定自查的積極性，最大限度地發揮了法定自查效能。同時，日照機場法定自查的經驗做法也為局方監管模式調整改革工作的推進提供了一定的導向作用，為探索研究法定自查和行政檢查的深度融合提供了難得的樣本。日照機場法定自查成果顯著，其經驗和做法值得相關民航單位參考和借鑒。