東亞地區發展合作金融的主要做法和啟示

戎承法 李霖

日本農協、韓國農協和我國臺灣地區農會有較為完善的農村合作金融體系，日韓農協和臺灣地區農會在發展合作金融方面的做法和經驗，對我國農業發展具有很好的啟示和借鑒意義。

日本農協、韓國農協和我國臺灣地區農會的合作金融發展較早，目前已建立了較為完善的農村合作金融體系。我國農業情況與日本、韓國十分相似，日韓農協和臺灣地區農會在發展合作金融方面的做法和經驗，具有很好的啟示和借鑒意義。

一、日本

日本農村金融體系架構圖

日本政府吸收歐洲農村合作金融的精華，并結合本土文化的特點，發展了具有自身特色的農村合作金融模式，為農民提供各類金融服務。日本農村合作金融部門是隸屬于日本農協的、擁有獨立融資功能的部門，開展業務主要依托農協的組織架構完成。

（一）日本合作金融形式

合作金融體系歸農協組合員（即成員）所有，是一個由中央到地方獨立的、具有融資功能的信用合作體系，內部結構細致分明。該模式是二重結構，依照行政區域的劃分，在市町村、都道府縣、全國三個層次分別設置了不同的機構，包括最高層的農林中央金融公庫（中央）、第二層次的是信用農業協同聯合會（都道府縣）以及第三層次的基層農協（市町村）。農戶通過自愿出資參加基層農協成為農協組合員，基層農協再通過出資的形式組建信農聯，信農聯又出資組成農林中央金庫。

基層農協直接面向普通組合員，主要是本地區農民或者居民出資組建，不以營利為目的，主要滿足農協組合員的生產生活存貸款、保險、供銷等需求，直接與農業生產者等發生信貸關系。基層農協的數量龐大，覆蓋范圍廣泛，主要業務范圍包括：一是利用農村的儲蓄所向組合員提供存款，方便組合員存取；二是吸納組合員存款后，向資金短缺的組合員提供利率較低的貸款；三是在不損害組合員利益的前提下，向非組合員提供貸款，但是貸款的額度不得超過總貸款額的20%，且禁止向房地產、股票、博彩、風俗等高風險、有損社會道德的領域發放貸款；四是經營結算業務和部分中間業務。

信用農業協同聯合會是都、道、府、縣一級農協中專門從事信貸業務的部門，是日本農村合作金融體系的中層機構，主要業務往來對象以基層農協為主，在基層農協和農林中央金庫間起橋梁紐帶和上通下達的作用。信農聯的主要職責包括：一是通過辦理存貸款業務來調劑各基層農協之間的資金余缺；二是在滿足轄區內部的基層農協的資金需求后，經營一些周期較長、數額較大的農業貸款；三是指導基層農協工作。與基層農協不同的是，根據日本《農業協同組合法》的規定，信農聯不能兼營信用事業以外的其他金融業務，如保險、供銷等其他業務。

農林中央金庫

農林中央金融公庫相當于農村合作金融系統的“總行”，是農村合作金融體系中的最高機構，主要功能包括：在全國范圍內對資金進行融通、清算，按照國家法令營運資金；協調各地信農聯的資金調度，支持信農聯的資金需求，指導信農聯工作；發行農林債券；向農、林、漁相關大型企業發放貸款；向農村配套設施建設以及促進農村經濟發展的公共團體發放貸款等。在滿足信農聯的資金需求后，也會向關聯企業如生產化肥、農業機械等的大型企業發放貸款。

基層農協、信農聯、農林中央金庫三級機構雖是上下級關系，但只有經濟上的往來，各為獨立法人，實行獨立核算、自主經營、自負盈虧，上一級對下一級組織的業務活動負有指導和監管責任。

（二）日本合作金融特點

一是具有完整的合作金融組織體系。日本合作金融依附于日本農協存在，具有垂直嚴明的上下三級組織架構，各層級組織架構間有緊密的股權、業務和資金聯系。通過這種垂直架構，不同層級向農業企業和農民提供不同的金融服務，滿足他們的多樣化資金需求，極大地激活了農業農村的發展活力。

二是組合員具有一人一票的表決權。根據合作制普遍原則，日本農村合作金融的正式組合員有選舉權和被選舉權，就合作金融相關事項表決時，各個組合員都享有每人一票的表決權。為保證合作金融體系正常運行，根據權責對等的原則，正式組合員同樣有負擔出資和繳納稅款的義務。正式組合員通常以農業經營者（包括自然人和法人）為主，當地非農居民也可加入農協，成為準組合員，準組合員也同樣有權利用合作金融服務滿足自身金融需求，但沒有表決權和選舉權、被選舉權。

三是日本政府對合作金融給予優惠政策。日本政府在貸款利息和財稅制度方面給予農協合作金融一定的政策傾斜。政府通過政策資金對合作金融的貸款予以一定的利息補貼，也會對農村合作金融業務的營業稅、所得稅給予減免，農協各種稅收均比其他法人納稅稅率低10%左右。

四是嚴格控制金融風險。農村合作金融機構同樣面臨一般金融機構存在的系統性與區域性風險，但是又具備農業生產的自身特點。一是完善監管體系。日本規定合作金融由農業部門負責監管，并接受金融廳的日常業務指導。其中，農林水產省負責監管農林中央金庫和聯合社，地方農業部門負責監管基層農協。二是中央會自查自檢體系。2016年日本修改農協法廢除了法律賦予中央會的監管職能，但是中央會通過民主程序，仍然保留了對基層農協的業務監管權力。三是日本農協仿照商業銀行建立了立體式的風險防控體系和針對農協存貸款業務的信用補全制度。整套風險控制體系，既有政府強制規定參與的存款保險制度，也有農協系統之間相互援助的制度，還有政府直接出資參與建設的農業信用保證制度，從不同角度、不同層面防范了農協金融風險，保證了其穩健正常運行。

二、韓國

韓國農村合作金融與日本類似，由農協的一個子事業部門——金融事業部負責。金融事業部分為面向市場的農協銀行和面向農民的農協合作金融事業部兩部分。其中，農協銀行把城市作為發展重心，逐漸往下開設分支機構。2012年，農協銀行從農協中央會中分離，分離后的農協銀行，仍然由農協中央會控制，是農協中央會控股銀行；農協合作金融事業部把農村作為發展重心，主要籌集推進農業農村各項事業所需的資金和收益，為提高農業生產水平和改善家庭生活服務。

（一）韓國合作金融形式

韓國合作金融體系是上世紀60年代以來初步發展起來的，并形成了自己的特色，該體系是一個由地方至中央組成的基本構架，分為兩層：下層是設在鄉鎮的基層農協，上層是中央一級的農協中央會。農協中央會是以農協為組合員建立起來的全國性組織，在各地建立分支機構，為基層農協提供一站式、多樣化金融服務。基層農協的信用部（合作金融部）實行認可制，只要是市場準入需要，并取得農林部長官的認可，就可以開展合作金融業務，主要業務是為組合員提供農業生產經營、日常生活急需的融資和其他金融服務，同時向農協中央會的合作金融部提交準備金。農協中央會和基層農協金融機構只占農村金融機構總數的25%，卻擁有高達75%的資金，是農村金融業的主體。

農協中央會依法以設立公司的方式運行金融和經濟事業，共設立了21家子公司，其中4家金融子公司；4家農產品流通中心，負責收購、儲藏、運輸、加工和向消費者提供安全新鮮的農產品；4家農業生產材料公司，開展包裝材料、肥料、農藥等的生產制造；3家專營飼料、畜產品和人參加工制作；還有支持農畜產品出口開拓海外市場的貿易公司、專營運輸和配送的物流公司以及農協資產管理公司和農協經濟研究所。

基層農協在韓國農村合作金融發展歷程中，起到了重要作用，其合作金融業務在韓國農村金融業中占比最大，發展最快，所起的作用也最大，主要負責向組合員提供農業生產所需的貸款（通常為政策性貸款），以及為農業及與農業相關的項目提供融資。基層農協發放貸款有3個特點：一是凡是組合員，誰都可以加入金融組織和借貸使用資金；二是基層農協還為不務農的普通居民提供金融服務，非組合員利用資金不得超出年間利用資金總額的三分之一；三是合作金融受政策保護，享受政府的優惠政策；四是合作金融的一切業務要通過農協中央會的合作金融特別會計開展，道支會和市、郡支部起中介作用。

農協合作金融的發展為農業生產提供了充足的資金，使廣大農民有條件接受和消化農業新技術，而不必依賴高利貸，大大降低了農民和農業相關企業的融資和運作成本。同時，在保障農用物資如化肥農藥的供給、保護農產品的價格、調整生產結構計劃和農產品收購計劃、革新農業技術、提高農業的生產水平、推廣農業技術和提高農民的收入水平等方面，發揮了重大作用。合作金融事業部的信貸業務在韓國舉足輕重，目前貸款規模在全國排名前二。合作金融事業部是農協的中堅，是盈利能力最強的部門，支撐著農協的組織運行，并為教育支援事業和流通事業提供資金支持。在農協中央會如此，在基層農協亦如此。

（二）韓國合作金融特點

一是政府支持力度大。韓國政府在農協合作金融發展初期就進行有效引導，并一直給予各類優惠政策扶持，積極引導農協合作金融事業的擴大和發展。

二是風險控制體系日趨完善。韓國建立了較為完善的農戶信用體系，農戶信用實現了檔案化，還引進了CSS顧客信用分數評價系統，通過身份證識別來確定一個人的信用等級、可借款額度、借款利息等，并能夠通過電腦終端直接查詢。除此之外，韓國監督委員會委托韓國農協中央會一年內至少進行一次自我監督和管理，這也大大推動了農協合作金融事業內部監管體系的發展與完善。

三是金融服務逐漸向現代化方向發展。20世紀90年代開始，韓國農協的各種金融設備逐漸向網上金融、電子金融等現代化方向發展。農協持續加大對合作金融事業的IT基礎投資力度，包括對手機銀行、網上銀行、網上金融業務發展的投資，這些都提升了農協合作金融事業部的競爭力。

四是商業金融與合作金融逐漸分離。合作金融事業部和農協銀行事業部都是農協的公益性金融機構。農協金融事業部通常會把經營金融業所籌集的資金和收益用來支援農業生產指導事業、農畜產品流通事業，并為低收入及低信用的農民提供金融支援等。2012年，農協銀行從農協中央會中分離出來，成為獨立的商業銀行，而農協中央會僅保留合作金融事業部分，這一戰略調整不僅僅使得農協銀行的競爭力得到提升，同時也使韓國農協中央會更加注重發展經濟和教育支援事業，從而能夠更好地為組合員服務。

三、中國臺灣地區

臺灣地區的農村合作金融開始較早，合作金融體系是在改革中不斷發展完善的。2004年，臺灣地區政府出臺實施了《農業金融法》，并在此基礎上出臺了一系列涉及農村金融建設發展的配套法規，形成了相對完善的農村金融法律法規體系。經過10余年的改革，我國臺灣地區逐步建立起一套相對獨立的農村合作金融體系框架，對農業和農村發展起到了重要作用。

（一）臺灣地區合作金融形式

我國臺灣地區合作金融體系形成了以全臺農業金庫為上層機構，對農會、漁會信用部進行獨立、垂直管理；以農（漁）會信用部為基層機構的垂直合作金融業務支持和管理體系。農（漁）會信用部和全臺農業金庫是合作金融體系的支柱，兩者在合作金融體系中雖然組織性質不同，但服務宗旨和服務對象明確，在運作過程中相輔相成、功能互補，是臺灣地區農業金融的重要力量。

全臺農業金庫的股權與治理結構主要借鑒了日本農林中央金庫模式，其主管機關為臺灣行政院農業委員會農業金融局。全臺農業金庫不以營利為目的，負責輔導基層農（漁）會信用部業務發展，辦理農、林、漁、牧融資和穩定農村金融等。輔導基層農（漁）會信用部業務發展主要包括：一般性輔導，協助農、漁會業務發展，提升經營績效，降低其不良貸款率；專案輔導，對經營較差的信用部實行有針對性的更加嚴厲的專門輔導，提升資產質量，改善財務結構；業務拓展輔導，受托代管農業發展基金貸款，輔導信用部辦理各項政策性專案農貸，整合代理業務包括代收國民年金保險費、代收信用卡款、代收電信費等；四是在一些服務空白地區輔導重設信用部，幫助其拓展業務。此外，全臺農業金庫還開展農業專案融資等政策性業務。

基層農（漁）會下設的信用部是農會合作金融的基層機構，信用部下設多個分支機構，這些信用機構遍及臺灣地區農村的各個角落。在辦理農業金融業務、配合農漁民融資需求、提供小額貸款以帶動農漁村經濟發展等方面作出了重要貢獻。基層農（漁）會信用部不以追求高利潤為目的，服務的主要對象是社員，也可滿足一小部分非社員的資金服務，開展的主要業務與普通商業銀行服務業務大致相同，包括存貸款等金融服務、金融保險和部分代理業務等，在資金支持、農村金融發展方面扮演著不可缺少的角色，發揮了重要作用。

（二）臺灣地區合作金融特點

一是貸款鎖定在會員之間，具有封閉性。臺灣農會信用部采用“廣存專貸”方式，信用部的存款可來自農會會員、贊助會員和其他團體、機關，但放款貸款卻僅僅限于農會會員，而且都是小額放款，有嚴格的封閉性。

二是貸款利率低廉，還款方式靈活。農會信用部金融服務針對性強，貸款利率極低，信貸擔保方式以信用為主，還款方式靈活，期限相對較長，基本采用按揭式分期償還。

三是防控風險能力強。為嚴控金融風險，臺灣農會成立了專門的農業貸款擔保機構，設立了相互援助制度和信息采集制度。全臺農業金庫則承擔了資金援助職能，當基層農會信用部出現經營困難，可通過全臺農業金庫獲得一定的低息貸款，幫助其渡過難關。此外，臺灣農會對其會員的信息采集十分詳盡，對其家庭還款能力、貸款用途、信用評價等都有評估，從源頭上降低了農會貸款風險。

四、東亞地區合作金融發展的啟示

以服務農業農民為宗旨。日韓農協和臺灣地區農會幾十年來始終堅持服務農民和農業生產的宗旨，不以盈利最大化為目的，積極發展普惠金融。農協（農會）的貸款對象主要是組合員（會員），大部分資金實現了在農協（農會）內部的流通，在農業現代化、機械化發展中發揮了重要作用。我國農村合作金融的發展，必須以服務“三農”為宗旨，把資金主要用于農業發展和農民的生產生活，用于農村經濟發展，尤其是優先用于為社員服務，實行封閉式、社員制管理，在滿足社員服務的前提下，向非社員提供小額融資服務。

發展合作金融要與其他經營服務有機結合。金融是經濟的血脈，為實體經濟服務是金融的天職，是金融的宗旨。在日韓兩國，合作事業都是農協營利能力最強的業務板塊，一直以來主要為支持農協本身及其實體業務而發展，為落實政府支農惠農資金提供了平臺，充分保障了農協為農服務的順利開展。我國發展農村合作金融應借鑒日韓經驗，將發展合作金融與發展農村其他產業、流通和社會化服務等業務結合起來，引導金融回歸本源，服務農村實體經濟發展，實現金融和實體經濟相互匹配、相互促進、共同發展。

發展農村合作金融需要有效的依托主體。日韓兩國農村合作金融的發展，主要依托于具有完整組織體系和綜合服務功能的農協系統，具有濃厚的政府支持背景，臺灣地區農會也基本如此。我國農村合作金融過去主要依托信用社，現在已經基本改成了商業銀行，合作金融的特征幾乎不復存在。近年來，國家支持農民合作社在內部發展資金互助業務，類似日韓農協合作金融事業部，但單個合作社規模小、經營業務單一、抗風險能力差，缺乏系統組織和監管優勢，容易出現金融風險，因此各地對合作社開展資金互助比較謹慎。從目前我國農村實際來看，供銷合作社具有與日韓農協相似的完整的組織體系，經營業務多元，完全有條件在系統內部把合作金融做起來，建立內嵌于供銷合作社系統、生產供銷信用“三位一體”的合作金融組織體系。

建立健全風險防控體系，嚴控金融風險。金融風險具有隱蔽性、傳染性，不管是日韓農協還是臺灣地區農會，在發展合作金融時，都高度重視建立完善的風險防范制度。目前，我國農戶總體抗風險能力比較差，風險意識不強，農村金融特別是合作金融風險防范制度還不健全。借鑒日韓和臺灣地區經驗，結合我國農村合作金融發展的實際，應加快建立全方位、多層次的風險防范制度，比如，建立農業信貸擔保制度，為農村合作金融機構提供擔保服務等。同時，還要加強農村合作金融機構經營風險的監測、預防、救助體系建設，一方面應明確各級合作金融機構的監管責任，確保對合作金融機構的指導、監督到位；另一方面應建立行業自律管理機構，與相關監管部門合作，規范合作金融組織的發展，保障農村合作金融持續穩健運行。

完善相關法律和政策，加強政策扶持。日韓農協合作金融業務能夠遍布全國，為農業現代化提供強有力的支持，與政府的大力支持及其健全的法律保障體系密不可分。我國政府對“三農”問題一直都高度重視，出臺了一系列強農惠農富農政策，對農村合作金融發展也給予了政策支持。但與日韓相比，政府對合作金融發展的政策支持還不夠，相關的法律法規還不健全。借鑒日韓經驗，應抓緊完善相關法律法規，從法律層面來明確農村合作金融的法律地位，使農村合作金融真正有法可依。加大政策支持力度，在減免稅負、利息補貼、利率優惠等方面為農村合作金融的發展提供支持，促進農村合作金融健康穩定發展。