中國托育服務體系建設切忌“唯高唯大”

楊菊華

在經過40余年的高速發(fā)展后，中國進入了新的歷史階段，人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾成為主要矛盾。過去20多年中，我國托育服務和政策基本處于空白期，3歲以下托育服務供給不足甚至缺位成為許多家庭尤其是母親面臨的主要矛盾。由此，托育市場被視為投資藍海，社會資本不斷涌入，托育服務開始發(fā)展。但在這一過程中，諸多亂象紛存，托育機構跑路、虐嬰事件頻頻見諸媒體。

供需矛盾下托育服務的主要困境

目前，社會托育服務供給嚴重缺位，3歲以下托育服務主要面臨四大困境：

第一，在經濟體制改革過程中，福利性的社會托兒所服務體系逐漸消失，人的再生產成本完全回歸家庭，入托難、托班貴等問題凸現(xiàn)。1991年至2000年，孩子在公立托育機構入托比例持續(xù)下降;2004年至2011年，幾乎沒有孩子在公立機構入托了。很重要的原因是，除極少數由政府舉辦、服務于少部分人的托育機構之外，我們的公立托育機構基本消失了。

第二，總量供給遠遠不足。2016年國家衛(wèi)計委對10個城市的調查和2017年對4個城市的調查均發(fā)現(xiàn)，至少有1/3以上的女性對社會托育服務有需求，而實際上在托育機構里的孩子全部加起來也就在4%左右，其中0-1歲有1.8%，1-2歲有1.5%，2-3歲有0.7%，可以想見供需之間有多大缺口。

第三，我國現(xiàn)有的托育服務供給，在結構上是嚴重失衡的。市面上大部分提供3歲以下學前教育的機構只教不保，不僅不能夠滿足需求，反而增加家庭的經濟負擔和時間成本。

第四，質量無保。把孩子，特別是3歲以下的孩子，送進托育機構后，家長能不能放心？孩子過得開不開心？社會整體能不能放心？這都是要畫問號的。

面臨當前嚴峻的托育供需矛盾，重建完善的托育服務體系，成為社會各界的廣泛共識。在此情境下，國務院辦公廳于2019年5月9日發(fā)布了《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》，提出：到2020年，嬰幼兒照護服務的政策法規(guī)體系和標準規(guī)范體系初步建立;到2025年，多元化、多樣化、覆蓋城鄉(xiāng)的嬰幼兒照護服務體系基本形成。如何開展托育服務體系建構工作，促進托育服務增量提質，實現(xiàn)托育服務供給側改革，滿足廣大家庭迫切的托育需求，真正實現(xiàn)幼有所育，在發(fā)展中補齊民生短板，就成為當下社會亟待解決的一項重要民生議題。

從頂層設計著手 在發(fā)展中補齊短板

《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》的發(fā)布，厘清了托育服務發(fā)展中的一些基本問題，需要從幾個層面開展工作：

其一，明確政府的職能定位。我國3歲以下嬰幼兒托育服務體系建構在新時代剛剛起步，作為頂層設計的重要一環(huán)，明確政府的角色定位具有前置性和基礎性作用。在體系建構和運營中，政府職能應定位在四個方面——在理念層面破“無目標”，在制度層面破“無規(guī)管”，在實操層面破“無資源”，在輿論層面破“無信任”，扮演好把舵、知情、定規(guī)、監(jiān)管等多重角色。在社會服務領域供給側改革的大背景下，托育服務領域的政府職能也應由全面管理型向有限的公共管理服務型轉化。

其二，將托育服務事業(yè)納入國民經濟社會發(fā)展的總體規(guī)劃。從理念上高度重視3歲以下嬰幼兒托育服務，將之提升到關乎經濟社會可持續(xù)性發(fā)展的戰(zhàn)略高度，將托育服務納入公共服務體系中。進而，明確發(fā)展思路和發(fā)展目標，并在發(fā)展的不同階段采取有差異的發(fā)展策略：在起步階段，制定實施托育服務發(fā)展專項規(guī)劃，確保其成為社會服務業(yè)和公共服務業(yè)的重點和優(yōu)先發(fā)展領域;在體系基本穩(wěn)定后，將該服務業(yè)納入常規(guī)化領域，逐步完善和發(fā)展。

其三，完善政策法規(guī)體系。加強立法研究，出臺和完善嬰幼兒托育服務相關的法律法規(guī)，保障托育服務的可持續(xù)發(fā)展。研究和制定托育服務相關的標準和規(guī)范，出臺保育教育指南，明確服務內容、師資配備、設施配置等準入條件，引導托育服務規(guī)范化發(fā)展。完善托育服務發(fā)展的政策支持體系，公平對待并扶持民營托育機構，引導和支持民辦托育機構發(fā)展。建構服務評估標準體系，加強對現(xiàn)有托育機構監(jiān)管，建立常態(tài)化監(jiān)管、動態(tài)評估和處罰懲戒等制度和機制。

其四，構建主體多元、性質多樣、服務靈活的托育服務體系。形成政府主導、市場補充、社區(qū)依托和家庭主體的嬰幼兒托育服務體系。

兩個確保 三個必須

如上所述，基于當下供需矛盾的托育服務體系，主要從以下四個方面進行構建，具體展開如下：

一是政府主導做示范。政府既為“服務者”，發(fā)揮引領和示范作用，亦為“組織者”，支持、鼓勵、扶持托育服務事業(yè)和服務產業(yè)的建立和發(fā)展。比如，政府投資新建普惠性和示范性的托育機構，在服務收費、質量、時間等方面，對其他性質的托育服務機構起到引領作用。又如，通過購買服務、減免稅收或資助等優(yōu)惠措施，推動社會力量開辦托幼機構;設置服務人員公益崗位，鼓勵社會力量參與0-3歲嬰幼兒托育服務。

二是市場補充擴覆蓋。作為一種社會化服務模式，市場化的托育服務在整個服務體系建構中起到重要的補充作用，可為更多有需求的家庭提供嬰幼兒日常照料服務。市場化機構包括在工商部門注冊、有關部門給予政策和稅收等多方面支持的民辦營利性托育服務機構，在民政部門注冊的民辦非營利機構，以及提供便捷和靈活化服務的家庭“鄰托”式服務。

三是社區(qū)依托促便捷。社區(qū)作為連接家庭、社會和政府的橋梁，性質多元的托育服務終將落腳于社區(qū)，社區(qū)成為托育服務體系落腳場域和平臺抓手。社區(qū)平臺可以通過多種形式發(fā)揮作用：比如，作為托育機構的落腳點和承載場域，即孩子進入落腳于社區(qū)的托育服務機構;又如，提供居家托育服務，社區(qū)機構指派專業(yè)人員上門提供如洗澡、喂食、陪同就醫(yī)等靈活性服務，通過整合各類資源，形成綜合性的一站式服務。同時，有條件的企事業(yè)單位和社會組織，通過新建、租賃等形式，提供一定的托育服務，彌補其他形式托育服務的不足。

四是家庭核心保基本。鑒于嬰幼兒的發(fā)育特點和生理特征，家庭始終是嬰幼兒最主要的照料主體和中心場域，在托育服務體系中具有基礎核心性地位。其中，除嬰幼兒父母（尤其是在孩子半歲前）外，隔代照料最為普遍。需將隔代照料納入托育服務發(fā)展體系之中，通過制度化、去義務化、去志愿化、去無償化，發(fā)揮其積極作用;同時，為家庭照護提供相應的喘息式服務。

總之，幼有所育尤其是托育服務體系的政策設計須遵循“兩個確保，三個必須”的原則。確保家庭的基本需求能得到滿足，確保社會化托育服務的育教質量達到標準。必須制定和切實落實幼有所育基本標準、法律規(guī)制，保障機構監(jiān)管有依據、服務質量提升可落實;必須采取公共財政調控等手段，實現(xiàn)對社會資本服務供給的調節(jié)作用，保障育教服務供給充足、資源分布公平合理;必須完善“人財物”保障機制，加強人才隊伍建設、穩(wěn)固資金來源、保證物資供給，實現(xiàn)幼有所育服務體系的良性運行，進而順利推進服務目標實現(xiàn)。

中國的托育服務尚未真正起步，故體系建設不能“唯高”“唯大”，只能“求真務實”，突出匹配性、針對性、可操作性和有效性，真正解決群眾之所急、所需。形成“以政府為主導，市場為補充，社區(qū)為依托，家庭為主體”的嬰幼兒托育服務體系，形成具有中國特色的福利性與公益性、市場化運作與家庭照料相結合的多層次服務模式，這是未來我國托育服務體系建設的基本方向。

（作者系中國人民大學老年學研究所教授、中國人民大學國發(fā)院研究員）

責任編輯：谷珵