改革開放以來我國高等教育資源供給側改革回顧及展望

李帆 耿富云

摘 要：高等教育資源供給側改革既受經濟領域的供給側改革推動，又源于自身改革的需要。改革開放以來，我國高等教育資源供給側改革經歷了萌芽、探索和推廣三個階段，改革任務由增加供給、調整結構向平衡供需矛盾轉變。當前高等教育供給側改革存在資源供給主體單一，供給結構失衡，有效供給不足，無效供給嚴重等問題。破解改革難題，需從構建多元資源供給主體，促進教育資源供給平衡和加強教育資源監管等方面著手，構建中國特色的高等教育資源供給側改革體系。

關鍵詞：高等教育;教育資源;供給側改革

中圖分類號：G640 文獻標識碼：A 文章編號：1674-7615（2019）03-0089-06

DOI：10.15958/j.cnki.jywhlt.2019.03.016

Abstract： The reform the supply-side of higher education resources has been is not only promoted by the supply-side reform in the economic field， but also comes from the need of its own reform. Since the reform and opening up， the reform the supply-side of higher education resources in China has undergone three stages： germination， exploration and promotion. The task of reform has changed from increasing supply， adjusting structure to balancing supply-demand contradiction. At present， there are many problems in the reform the supply-side of higher education， such as single main body of resource supply， unbalanced supply structure， insufficient effective supply and serious ineffective supply. To solve the problems it is necessary to construct the reform system of supply side of higher education resources with Chinese characteristics from the aspects of constructing the main body of multi-resources supply， promoting the balance of education resources supply and strengthening the supervision of education resources.

Key words：higher education; educational resources; supply-side reform

高等教育資源供給側改革，就是從供給側入手，通過調整和優化高等教育資源配置關系，通過優化結構、提高資源供給質量、去產能化等手段實現高等教育資源的合理配置，目的在于推動我國高等教育的改革與創新。 高等教育資源供給側改革“既源于經濟領域供給側改革的策動又源于自身改革的需要”[2]，是走中國特色高等教育發展道路的必然選擇，也是讓高等教育更好地服務于新時代卓越人才培養的時代訴求。從理論邏輯和實踐推進這兩方面來看，高等教育資源供給側改革是歷史的、動態的生成和演進過程，其內涵、形式都在不斷豐富和發展中，在不同歷史時期都呈現出不同的表現形式，有著鮮明的時代特征。本文旨在厘清改革開放以來高等教育資源供給側改革的歷程，并結合教育的社會制約性，探尋高等教育資源供給側改革的良性運行方式及其可能。

一、改革開放以來我國高等教育資源供給側改革的歷程

“供給側改革”這一概念雖是新近提出的，但其思想雛型在改革開放以來的經濟社會發展中早已出現，從1978年十一屆三中全會決定“把工作重心轉移到社會主義現代化建設上”到2015年中央提出“供給側改革”，幾十年來中國經濟社會發生重大變革的歷程，見證了“供給側改革”從無到有的轉變。高等教育資源供給側改革伴隨著高等教育改革的歷程，在實踐中經歷了從產生到發展、壯大的演進，切合了中國社會發展的階段性形勢變化。根據改革開放以來我國高等教育的發展歷程可將高等教育資源供給側改革劃分為三個階段。

1.增加供給：萌芽階段（1978—2005年）

隨著十一屆三中全會后黨的工作重心向社會主義現代化建設的轉移，教育尤其是高等教育的社會作用被充分認識。在黨的十二大、十三大、十四大和十五大報告中，教育在社會主義現代化建設中的地位經歷了從“經濟發展的戰略重點”到“突出的戰略位置”再到“優先發展的戰略地位”的轉變，教育優先發展的戰略地位被確立。為了落實教育優先發展戰略，國家出臺了一系列措施來增加教育資源的總體供給，如《中國教育改革和發展綱要》就提出國家財政性政府教育經費占GDP總量 4%的目標。

在改革開放大背景下，國家重新確立了高等教育發展戰略，加大了高等教育資源總體供給，高等教育的發展步入新階段，我國高等教育資源供給側改革思想和實踐的雛形逐漸出現。20世紀80年代初，由于社會主義現代化建設對人才產生的巨大需求，高校畢業生出現供不應求的局面，“1982年全國高校畢業生人數為31萬人，但需求量卻達到70萬人;1983年全國高校畢業生人數為28萬多人，但需求量卻達到57萬人。”[3]高校畢業生人才供給與需求矛盾的不平衡促使高等教育系統對有限的教育資源做合理配置，從而達到最優化效果。1983年4月，國務院批準教育部、國家計委《關于加速發展高等教育的報告》;同年5月，教育部召開第二次全國高等教育會議，會議明確要求加快發展高校數量。1985年5月頒發的《中共中央關于教育體制改革的決定》提出了高等教育總規模要達到與我國經濟實力相當水平的要求。1988年初，原國家教委召開的第三次全國高等教育會議認為，近年來高等教育事業取得了很大進步，高等教育規模逐步擴大。盡管1993年出臺的《中國教育改革和發展綱要》以及此后的高等教育會議提出堅持“規模、結構、質量、效益統一協調發展”的方針，但直到2005年內仍將“規模”發展置于高等教育發展方針的第一位。1999年6月，黨中央、國務院決定大規模增加當年高等教育招生規模后，2001、2002年繼續大擴招，三年大擴招增幅分別達到47.40%、31.45%和21.61%，盡管增幅一直在減少，但2005年高等教育招生規模增幅仍為12.67%。高等教育招生規模的增加意味著對高等教育資源需求的增加。1995年頒發的《關于深化高等教育體制改革的若干意見》，以及20世紀90年代召開的高等教育體制改革的有關會議，幾乎都強調了通過多渠道籌措高等教育經費以解決高等教育資源供給不足的問題。1995、1996、1998、1999和2000年召開的高等教育管理體制改革座談會表明，通過共建、合作辦學、院校合并、參與辦學和管理、劃轉五種方式對現有的教育資源進行合理配置。

該階段的高等教育改革主要是為了解決資源供給不足、提高資源配置能力而開展的，主要集中在高等學校教育資源供給方的改革，具體表現為：一是增加高等學校教育資源供給;二是合理配置、重組現有的高等學校教育資源。這兩項舉措都是為了將有限的高等院校教育資源發揮最大的作用，從而改善高等學校的辦學條件。從其實施效果來看，適應了經濟社會快速發展的時代特征，通過整合有限的高等教育資源實現了辦學規模的擴張，適應了高等教育大眾化的時代背景。但同時也應看到，野蠻、粗放的高等教育發展方式在進入新世紀后顯得難以為繼，提高高等教育資源的利用率，優化生產要素的配置越來越緊迫。

2.調整結構：探索階段（2006—2015年）

隨著高等教育大眾化進程的基本完成，高等教育的人才培養質量也呈現出一定程度的下滑，高等教育辦學質量問題逐漸引起人們的關注。高等教育實施擴招政策以來的一系列問題引發了社會對高校辦學的質疑，尤其是2008年全球經濟危機爆發之后為數眾多的高校陷入人才培養的“兩難”境地：一方面大量企業的“用工荒”現象體現了高素質專業技術人才的極度緊缺，這對高等學校的人才培養提出了更高的要求;另一方面高等學校培養的畢業生卻面臨嚴重的同質化問題，面臨巨大的就業困難。高等學校人才培養和企業人才需求的供需錯位體現了高等教育資源浪費，無形中加大了就業壓力。

為提升高等學校的人才培養質量，自2006年開始，我國高等教育改革的重心由注重規模發展向調整結構轉變。2006年5月國務院召開常務會議，2016年7月中央部委聯合下發《關于切實做好2006年高校畢業生就業工作的通知》，兩者都明確要求各地方政府嚴格控制高等學校招生數量與增長幅度，標志著在高等教育改革中開始注重對資源內部結構的調整。2007年7月，教育部、財政部印發《高等學校本科教學質量與教學改革工程項目管理暫行辦法》，提出“質量工程”包括專業結構調整與專業認證、實踐教學與人才培養模式改革創新等在內的六個方面建設內容。2010年10月國務院頒發的《國家中長期教育改革和規劃發展綱要》中明確指出，要進一步優化高等教育布局和結構。2013年2月，教育部、國家發改委、財政部聯合印發的《中西部高等教育振興計劃（2012—2020年）》確定了中西部高等教育結構更加合理的發展目標。2015年10月，教育部、國家發展改革委、財政部印發《關于引導部分地方普通本科高校向應用型轉變的指導意見》，指出“高等教育結構性矛盾更加突出，同質化傾向嚴重，畢業生就業難和就業質量低的問題仍未有效緩解，生產服務一線緊缺的應用型、復合型、創新型人才培養機制尚未完全建立，人才培養結構和質量尚不適應經濟結構調整和產業升級的要求”，這將高等學校人才培養類型結構調整推向前所未有的高度。

該階段的高等教育改革主要是為了解決高等教育結構失衡、提高人才培養質量而進行的，主要針對高等學校教育資源做結構調整，具體內容為優化學科專業結構、人才培養類型結構、層次結構以及區域布局等。就其實施結果來看，這一時期的改革在摸索中不斷前進，取得了一定成效，提高了教育資源的利用效率，緩解了高校人才培養與社會需求之間失衡的情況。 同時也面臨著可借鑒經驗不足、各地區高等學校情況復雜的困難，一些改革措施還不夠完善，因此影響力度還很有限。

3.平衡供需：推廣階段（2016年以來）

2016年，發軔于經濟領域的供給側改革成為社會熱點，供給側改革在社會各領域得到了擴展和應用。同年2月，廣東省政府出臺了《廣東省供給側結構性改革總體方案（2016—2018年）》和五個行動計劃，為供給側改革落到實處做出大膽嘗試的一步。2017年10月，中共十九大報告中指出“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，更是為全社會各行業的供給側改革提供綱領性指導。

高等教育資源供給側改革在前期改革經驗的基礎上正式形成，在全國各地區開始得到推廣。遼寧省率先進行高等教育資源供給側改革，2017年1月，遼寧省人民政府印發《關于推進高中等學校供給側結構性改革的實施意見》，要求各高等學校要“樹立供給側結構性改革理念，改革供給側管理，建立以產業為核心、供給側（高中等學校組成人才培養、科技創新）和需求側（行業領軍企業聯合中小企業）充分合作發展的校企聯盟。依托聯盟，需求側的行業、企業提出人才需求的層次、規格、類型、特色，提出產品和生產技術升級創新的需求”。2017年4月，教育部等五部門聯合下發的《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》中表明國家將高等教育資源供給側改革的決心進行到底。自此以后，其他省份也進行不同程度地高等教育資源供給側改革。2018年3月，教育領域的資源供給側改革受到“兩會”代表高度關注，高等教育資源供給側改革被全面推廣，并取得改革成效。以南京信息工程大學為例，該校根據社會需求和行業反饋不斷調整人才培養的供給側，從招生源頭不斷調整人才培養的布局，從就業方向研究創新人才培養模式，取得了重大成效[4]。通過高等教育資源供給側改革來促進普通高等學校長足發展，已成為深入貫徹落實高等教育“放管服”改革的一大趨勢。

經過前期的探索，高等教育資源供給側改革的理念已基本達成共識，積累了豐富的開展經驗。高等教育資源供給側改革進入全面推廣階段，改革更加關注社會需求，以平衡供需矛盾為特點，越來越受到社會關注。

二、高等教育資源供給側改革的實踐反思

改革開放四十年以來，我國高等教育資源供給側改革經歷了萌芽階段、探索階段和推廣階段，每個階段都有著不同的矛盾，這既與經濟領域的供給側改革密切聯系，又是自身的特殊性使然。縱觀高等教育資源供給側改革的歷程可發現，盡管我國高等教育的發展已取得了重大成就，高等教育的數量、質量都有了很大提升，但在教育資源供給側改革中還存在如下問題，亟需重視。

1.供給主體單一

高等教育資源主體由供給側主體和需求側主體兩部分構成。就供給側主體而言，它是由政府、高校、個人和社會4方面的供給主體組成：其中，政府供給主體是由各級政府部門、教育部門、財政部門等部門組成;高校的供給主要是通過科研、教學成果的轉化、相關的銷售服務性收入及經營性收入來實現的;個人方面的資源供給主要是通過繳納學雜費以及教育投資來實現的;社會方面的資源供給主要是通過企業和社會團體的捐贈和投資實現的。這4類供給主體緊密相連又相互影響，構成了高等教育資源的供給端。盡管目前學術界還未對4類供給主體的內在構成比例達成共識，但可以明確的是：任何一方不應獨大。我國高等教育資源供給側改革的歷程顯示，在很長一段歷史中政府都是高等教育資源供給結構中都是一家獨大的狀態。目前政府仍然是最重要的高等教育資源供給方，占資源供給比例最高，而高校、個人和社會所占的比例太少，高等教育資源供給主體單一。以教育經費為例，國家財政預算內教育經費在高等教育經費的比重從2001年的54.02%上升到2011年的66.15%，而社會捐贈經費、學雜費和事業收入等方面的占比卻都在下降。政府的財政性教育經費投入比重過大，從側面反映了其他主體的供給不足，甚至是缺位的。

高等教育資源主要來源于政府投入，供給主體單一，致使高校過分依賴政府。政府的資源投入力度決定了高校的發展情況，從而使高校淪為行政權力的附庸，成為行政體制在教育領域的延伸，喪失發展的自主權，最終影響學校的辦學質量。依此進行的高等教育資源供給側改革也主要依靠政府的資金投入和政策推動來實現，導致了改革的聲勢大、效果卻不一定好。

2.供給結構失衡

結構體現為事物系統的各要素所固有的穩定聯結方式，高等教育資源供給側結構則體現在特定時空環境內供給方的各要素之間的組成關系。就目前來看，高等教育資源供給側結構性失衡凸顯，主要體現在地域差異、院校差異和校內差異3方面，而且差距呈不斷拉大趨勢，“馬太效應”日益明顯：一是地域差異。由于地方經濟發展水平的差異，相應的教育資源供給總量也存在巨大差異，一項調查顯示：1997年，我國高等教育條件性資源水平全國前5/后5位的省市相差9.92倍，而2012年這個差距擴大為13.92倍[5]。北京、上海、廣州等大城市是高校最集中的地域，集中了最豐富的教育資源，而經濟發展水平較低的地域，則面臨教育資源供給不足的問題。同樣，高校之間的差距也很大。二是院校差異。部屬院校、省屬院校和地方院校之間的教育經費渠道來源不同，總量差距也較大。高校辦學經費的主要渠道是國家財政撥款，由于國家政策的傾向性，普通院校沒有機會獲得足夠的財政支持，特別是211工程、985工程建設以來，這種差距越發明顯。調查顯示：我國政府對部屬高校，尤其是211工程、985工程高校專項經費撥款的規模，已占全國所有高校專項經費的7成左右[6]。地方院校的教育經費也受制于當地經濟狀況，呈現出較大差異，東部地區的高等院校能得到更多來自地方政府的財政支持，而中西部地區則遠遠不及。三是校內差異。高等院校內的不同學科專業得到的教育資源都不同，理、工、醫科等自然科學類的學科需要大量的財力、物力投入，而人文社會科學建設則被忽視;校內的優勢學科獲得更多的資源傾斜，而邊緣/弱勢學科則被忽視，沒有獲得應有的資源投入。

3.優質資源供給不足

經過40年來的高等教育資源供給側改革歷程，目前我國高等教育資源供給總量大致能滿足教育活動的正常開展，但同時也存在總體質量不高、優質資源供給不足的問題。優質教育資源是一個歷史概念，其內涵隨著社會發展而變化，可以概括為“世界范圍內具有先進的教育水平、并能保持一定領先優勢的學校文化資源、制度資源、物質資源、教師資源和特色資源等幾個方面”[7]。優質資源供給不足的具體表現如下：缺少優質文化資源體現在各高等學校沒有形成良好的校園文化氛圍，學校內部校園文化建設不足;缺乏先進制度資源體現在沒有形成科學有效的管理體制，在運行管理中組織松散、運行效率不高;物質資源不足則體現在校區建設、實驗設施、圖書文檔等物質建設質量較差且利用率低;教師隊伍建設不足，缺乏高學歷、高素質的教師隊伍[8];特色資源不足體現在各學校跟風式的開辦專業，盲目開設一些社會需求不高的專業。高校在趨同性發展的同時，丟掉了學校悠久的辦學歷史，忽視了地方豐富的人文底蘊和地方文化，在追逐潮流的過程中逐漸失去了辦學特色。隨著社會對優秀人才質和量的需求提升，高校教育資源的供給相應的也必須跟上，不斷滿足新時期的要求。

4.無效供給嚴重

目前，部分高等教育資源處于相對過剩狀態，沒有達到教育資源供給的最佳配置，即帕累托無效。以高校專業設置為例，熱門專業的報考人數遠遠超過招生名額，但冷門專業卻無人問津，無論是過“熱”或是過“冷”都會導致專業發展受限。這意味著資源相對緊張和相對過剩構成了高等教育資源供給中的一對張力，如何讓資源供給實現最大效用成為亟需解決的現實問題。在以往粗放式的高等教育資源投入模式中，大量不加選擇的教育資源投入固然能帶來一時的規模效應，呈現出蓬勃發展的景象，但缺乏內涵式的發展必然難以維持。在當前高等教育資源的無效供給嚴重，投入大量的教育資源卻沒有獲得應有的成效：一些建設在表面看來是有作用的，但對學校的長遠發展沒有實質幫助。資源無效供給的另一極端表現為資源浪費嚴重，主要表現在兩方面：一是部分高校盲目合并，盲目擴招，隨意興建造成的資源浪費;二是物質資源閑置造成的浪費[9]。在高等學校的建設中，資源浪費帶來的后果是有限的教育資源被耗費在無用的建設中，學校發展停滯不前，嚴重的內耗甚至會給高等學校的發展帶來沉重打擊。

三、深化高等教育資源供給側改革的路向

人民對于更高質量高等教育的需要和高等教育發展不平衡不充分之間的矛盾，已成為新時代高等教育發展的主要矛盾[10]。高等教育資源供給側改革的目的在于從資源供給方入手，通過結構優化、協調各要素之間的關系來促進新時代高等教育的內涵式發展。根據改革歷程中出現的問題，結合改革的自身邏輯和實際情況，從構建多元資源供給主體，促進教育資源供給平衡和加強教育資源監管方面進行探索，以提高供給能力為出發點，不斷優化供給結構，提升供給水平，從而平衡供需矛盾。

1.構建多元資源供給主體

高等教育需求側的多樣性也需要多元的供給側主體。當前以政府主導推動的教育資源供給側改革中政府的過于強勢讓其他供給主體難以充分發揮作用，因此構建以市場為供給中介，由政府、社會、高校和個人共同組成的多元資源供給主體體系就變得極為必要。隨著經濟體制改革的完成，市場取代了計劃成為教育資源配置的主要方式，教育資源的供給也要通過市場這只“看不見的手”來發揮作用。高校直接面對的是市場，而政府、個人和社會都是通過高校來面對市場，都是作用于資源供給的過程而不是結果，因此要認識到高校在資源供給端的主體性地位以及政府在其中發揮作用的機制及其限度。政府要發揮政策支持、引導的作用，在宏觀層面做好調控和管理，落實高校自主辦學權力，減少對教育工作的具體干涉，提高政府治理能力;鼓勵社會、個人和高校共同參與高等教育資源供給體系中，使政府補貼、合同承包、自由市場、公私合作、股份辦學和中外合作辦學等多元供給方式[11]，從而促進高校的可持續發展。拓寬個人參與高等學校資源供給的平臺，給予個人捐贈更多的支持和鼓勵。此外，重視社會公益性組織、研究組織、商業協會等社會第三方組織作用的發揮，使其參與到改革中，通過活動為高等教育資源供給側改革建言獻策。

2.促進教育資源供給平衡

公平和效益是高等教育發展中孜孜以求的目標，是高等教育發展應有的價值取向。教育資源是有限的，為了發揮最大效用，需要堅持“效率優先，兼顧公平”的原則，實現均衡而有效率的資源供給。僅以規模大小和學生的多少來配置教育資源，看似“公平”，這種以犧牲效益為前提的“公平”，實際上公平也就失去了意義[12]。努力實現高等教育資源供給的平衡，是彌合地區、行業、學校之間巨大差異的現實需要，也是實現教育公平的必然要求。為實現這一目的，需在充分了解高校實際辦學情況的基礎上，全面考慮地域差異、院校差異以及校內專業差異，給予政策傾斜;鼓勵院校之間的合作與互助，推行東部地區對口支援西部地區院校的發展模式;落實資源共享理念，將區域高等教育資源統籌協調發展，推廣區域教育資源共享模式;發揮集聚效應，將不同類型的高等院校聚集起來，利用信息技術建立資源共享網絡平臺讓各院校得以享受便利的公共設備和資源，適當開放校園設施給當地居民使用，減少重復建設和資源浪費[13]。

3.加強教育資源監管

為減少無效供給，需要以“奧卡姆剃刀”式的思維加以應對，以壯士斷腕的勇氣減少不必要的資源投入。不少省市的高等教育資源供給側改革就體現了這一思路，如山東省教育廳就做出了“連續5年不招生的本科專業予以撤銷”的決定，對不符合社會發展需要的辦學內容加以削減，節省大量辦學資源。減少無效供給，提高資源供給的配置水平以提高效率，實現帕累托最優。此外，在教育資源供給方面加以嚴密監管，確保教育資源從選擇、提供、實行等全過程都處在透明、公開的監督和管理中，需要從以下幾個方面做起：落實中央供給側改革的核心思想，完善高等教育立法，為高等教育資源供給和使用確立堅實的法律保障;健全以政府為核心，多元主體參與的監管體制，發揮政府統籌協調各方的作用，鼓勵院校管理者、教師和學生等多元主體積極參與其中[14];堅決執行行政監管，公正執法，對資源供給中的貪污腐敗嚴加懲處;在高等教育領域內營造和諧的文化環境，讓教育資源供給的外部環境和內部環境統一在高等教育生態系統中，為高等教育供給側改革提供良性的背景環境。

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（責任編輯：趙廣示）