公共交通優(yōu)先發(fā)展轉型思考

從以人為本和社會公平視角，指出可達性應為公交優(yōu)先發(fā)展的核心指標，并提出社會主要矛盾轉變下的公交優(yōu)先發(fā)展的主要指標.且從城市規(guī)劃設計、交通設施規(guī)劃設計和社會經(jīng)濟等層面討論城市與交通規(guī)劃研究重心。

當前，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。社會矛盾的轉變客觀上要求城市發(fā)展、公共交通發(fā)展的目標相應發(fā)生轉變。于新的歷史時期，寄希望本文研究能為城市交通規(guī)劃提供更多理念和決策依據(jù)。

公交優(yōu)先及專業(yè)指標概述

三十年來，“公共交通優(yōu)先發(fā)展”理念在城市發(fā)展研究、城市規(guī)劃、交通規(guī)劃中被無數(shù)次提及，其火熱性不亞于“可持續(xù)發(fā)展”“以人為本”等目標、原則。但現(xiàn)實中，我們并未清晰地看到公共交通的優(yōu)先，原因有二：其一，更像是一個部門口號而非城市戰(zhàn)略更非國家戰(zhàn)略，即部門約束性較強，難以看到各部門的行動一致性，典型的如國家通過購置稅減半加快小汽車進入家庭;二是過于關注時間縱向的優(yōu)先度對比而非橫向比較，如相較往年更大規(guī)模的公交補貼和公交專用道建設，至于橫向上則欠缺與其他交通方式的優(yōu)先度衡量。由此，我們看到盡管特大城市的公共交通在行駛里程、覆蓋率、軌道交通密度等指標上有大幅提升，但公共交通份額并未呈現(xiàn)同步增長的態(tài)勢，相反近些年如南京等城市的公交分擔率停滯不前，小汽車分擔率卻穩(wěn)步提高。可見，發(fā)展公共交通難以一廂情愿，公交都市等同于軌道都市和公交優(yōu)先等同于軌道優(yōu)先的認識更是錯誤，必須從全局視角給與公交優(yōu)先更多的內(nèi)涵以指導規(guī)劃實踐。

在專業(yè)領域，我們并不缺少評價公共交通發(fā)展的指標體系，如公交分擔率、公交線網(wǎng)密度、300/500米覆蓋率、公交換乘系數(shù)等。但是，這些源自1990年代的指標雖代表了那個時代的最高科技水平，卻難適應于當下，突出表現(xiàn)為，上述指標大都為體現(xiàn)公交線網(wǎng)和站點分布的靜態(tài)特征，難以考量其設置之于出行方式選擇的影響。例如，雖然公交線網(wǎng)密度較高，但能否將人送往特定的目的地并不清晰;再如，雖然公交站點300米覆蓋到住所，但這個覆蓋是直線覆蓋，并非基于個體實際步行路線的覆蓋，實際步行距離也遠非300米，等等。因此，上述指標不夠精細化，不能代表當下的最高科技水平。

那么，怎樣的指標能夠適應當下的發(fā)展？又從何視角提出相對應的指標，并能體現(xiàn)公共交通的實質(zhì)性優(yōu)先？

主要矛盾的轉變

在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上，習近平同志指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。我國穩(wěn)定解決了十幾億人的溫飽問題，總體上實現(xiàn)小康，不久將全面建成小康社會，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。同時，我國社會生產(chǎn)力水平總體上顯著提高，社會生產(chǎn)能力在很多方面進人世界前列，更加突出的問題是發(fā)展不平衡不充分，這已經(jīng)成為滿足人民日益增長的美好生活需要的主要制約因素。2016年第三屆聯(lián)合國住房和城市可持續(xù)發(fā)展大會通過的《新城市議程》強調(diào)應在城市規(guī)劃和發(fā)展中提倡公平性"，發(fā)展中國家則應強調(diào)弱勢群體要分享城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果。

無疑，社會主要矛盾的轉變給城市公共交通的發(fā)展帶來了全新視角。公共交通作為城市公共服務設施之一，歷來是城市人口的基礎交通服務方式。如同教育、醫(yī)療的公辦或是私立，公共交通與私人小汽車恰恰代表著交通方式的公私之分。人民美好生活的需要當然可以通過小汽車交通完成，但在公平、正義等訴求日益增長的今天，公共交通迎來了前所未有的發(fā)展機遇。背景是社會主要矛盾轉變，目標要求是公平、正義、環(huán)境，出發(fā)點是以人為本和社會公平。

研究落腳點及新指標的提出

如前文所述，出發(fā)點是以人為本和社會公平，那么其落腳點在哪里？

首先，重新審視公交出行的核心要求：安全、時間、成本、舒適度、換乘方便、弱勢群體出行便利性等。以滿足人的公交出行需求為根本，即為本文以人為本的具體落腳點。盡管以上需求并不新鮮，但傳統(tǒng)的交通規(guī)劃和公共交通規(guī)劃中難有相對應的指標，這恰恰是本文需要解決的問題。可達性應成為核心指標。

其次，社會公平的落腳點主要體現(xiàn)在：空間公平、交通方式間公平和群體間公平。生活在市中心和郊區(qū)的居民應具有同等的公共交通服務能力，盡管同等二字較難實現(xiàn)，但應成為規(guī)劃目標，這與公共服務設施均等化內(nèi)涵一致，此為空間公平;相較于小汽車，公共交通的時間效率不應有較大差別，否則難以稱之為公交優(yōu)先，又因為公交有停靠因此公共交通的時間效率一定不及小汽車，但這種效率，上的差別應能予以測度并進而控制;空間和交通方式的綜合差異性可體現(xiàn)群體差異，因此應針對不同收人群體和社會階層，亦可開展公平性分析。

基于上述分析，提出公共交通發(fā)展的新指標（但不僅限于此）如下。

（1）公交站點可及性。測度前往公交站點的難易程度，這種難易程度既體現(xiàn)于距站點距離，又表現(xiàn)在步行空間的舒適度、直捷性、是否干道相隔等表征站點周邊建成環(huán)境的細節(jié)問題上。

（2）公交同臺換乘率。公共交通的同臺換乘將大大提升公共交通的服務水平。在此，并非希望單個站點停靠過多線路，而是期望在局部整合線路形成換乘樞紐，樞紐站以設置在路內(nèi)為宜。

（3）公交/小汽車時間可達性比率。兩點間的包含步行的公共交通出行時間，是為公交時間可達性。這是重要的公交競爭力測度，應與小汽車的時間可達性做對比，以推動公交可達性的提升和踐行公交實質(zhì)性優(yōu)先策略。而當前很多城市的公交可達性較大程度地落后于小汽車，如南京等。

（4）公交/小汽車就業(yè)崗位可達性比率。從接觸機會（如就業(yè)崗位）的角度，公共交通理應具備一定的效率，以保障低收入階層、群體的發(fā)展權、生存權。這是體現(xiàn)社會公平發(fā)展的關鍵要素之一。

（5）公交/小汽車單位里程補貼額（或成本）比率。公共交通的顯性補貼固然重要，但事實上小汽車交通存在著隱性補貼一由于未收取相關費用以抵消外部成本的隱性補貼。顯然，該指標的期望值為無窮大（對應于補貼比率）或趨近于零（對應于成本比率）。

指標轉型下的城市與交通規(guī)劃研究

基于上述新指標，著重從城市規(guī)劃設計層面、交通設施規(guī)劃設計層面和社會經(jīng)濟層面展開討論。

城市規(guī)劃設計層面

首先，關注城市空間形態(tài)與公交可達性的關系問題。既然要提倡發(fā)展公共交通、公交優(yōu)先，那么怎樣的城市空間形態(tài)是適應公共交通的？即回答“城市適應公交，還是公交適應城市”這一公交都市建設的核心問題。因此，需基于量化的公交可達性指標及城市形態(tài)對應指標，就二者關聯(lián)性展開探討。

其次，為什么公共交通存在“最后一公里”問題，而小汽車則沒有？這個問題值得深思。事實上，這并非交通設計上的缺陷而應屬規(guī)劃設計理念上的守舊與固化。居住區(qū)設計不應強調(diào)以小汽車停車位為配建要求，真正需要配建的是公交場站（含公交首末站）。高層豎向聯(lián)系的不再是停車庫而是咫尺可達的公交車，以提高公共交通服務水平。這是解決公共交通最后一公里問題最根本的辦法。

交通設施：規(guī)劃設計層面

首先，討論可及性。圍繞公交和軌道站點周邊建成環(huán)境的研究，可運用國際，上較為通行的可步行性方法。該方法同步考慮了步行的物質(zhì)環(huán)境（直捷性、是否干道相隔、步行空間設計等）和非物質(zhì)環(huán)境（舒適性等），是可及性研究的等效研究方法。

其次，探討同臺換乘。廣州的BRT模式：擺渡線+靈活線路，是值得借鑒的鼓勵同臺換乘的經(jīng)典模式。因此，應考慮這種換乘模式與道路網(wǎng)及步行系統(tǒng)的協(xié)同設計，以提升公共交通出行全過程的體驗性、舒適性、連續(xù)性及安全性。當然，公交同臺換乘率達100%顯然是不現(xiàn)實的。

最后，分析可達性。在提升可步行性、增設公交專用道、建設路內(nèi)換乘樞紐等措施實施后，分析公共交通，時間可達性，并與小汽車做對比，以體現(xiàn)公共交通的優(yōu)先度。如深圳提出的“1.5戰(zhàn)略”明確將公共交通時間可達控制在小汽車的1.5倍以內(nèi)。這是非常具體的目標要求，但需相關數(shù)據(jù)和方法支撐以滿足分析需要。

社會與經(jīng)濟層面

首先，從社會層面，基于社會參與、勞動技能等基本發(fā)展權理論，在保障低收人階層.群體應有的生存工作權問題上，公共交通擔負著重要使命。因此，面向就業(yè)崗位這一最直接的機會，城市與交通規(guī)劃應開展相關研究。更具體的，公共交通就業(yè)崗位可達性不應遠輸于小汽車，這是體現(xiàn)社會公平的重要方面。

其次，從經(jīng)濟層面，不同交通方式大都存在補貼，如網(wǎng)約車。盡管網(wǎng)約車的各類補貼純屬商業(yè)行為，也有利于節(jié)約老百姓出行成本，但道路資源是公共資源，其存在公地悲劇效應，因此網(wǎng)約車應納人政府行政管理的范疇。如分析網(wǎng)約車、公共交通的單位補貼額，并進一步與未實際繳納相關費用以對沖外部成本的小汽車之間展開數(shù)額對比，以利于進一步的針對網(wǎng)約車和小汽車使用的相關經(jīng)濟層面的政策出臺。

需要重點說明的是，無論是網(wǎng)約車還是私人小汽車，其外部成本大都被忽略而未能在使用成本中得以體現(xiàn)，這實為變相補貼或隱性補貼，必須予以重視并體現(xiàn)在政策制定中。美國2015年家用汽車和皮卡單位里程交通成本為每人15美分/公里，公共交通則為每人17.5美分/公里。當小汽車使用成本低于公共交通、而變相補貼或隱性補貼卻遠高于公共交通，公交優(yōu)先從何談起？

結語

公共交通優(yōu)先發(fā)展絕不僅僅是技術問題、部門口號，因其帶有一個“公”字而理應成為全社會需廣泛關注的問題。在社會主要矛盾轉變期，迫切需要轉變工作思路，適時的實現(xiàn)向公平正義等觀念主導下的更為具體和精細化技術指標的轉變。基于此，本文從根本上改變了與公共交通相關的規(guī)劃目標，即實現(xiàn)了從單一維度的時間縱向優(yōu)先向更注重質(zhì)的、實質(zhì)性的多維度優(yōu)先的轉變，通過可達性等的分析評價公平性，再以提高公平性促進公交可達性，這是“跳出交通論交通”的重要方法和范式轉型，是交通規(guī)劃供給側改革的重要抓手，并有助于塑造公平型城市規(guī)劃的核心價值觀。同時，以公平正義為價值導向，有針對性地采取干預措施引導公共交通合理配置和優(yōu)先發(fā)展，將使國家治理、規(guī)劃政策公正化、合理化[91，并有助于增強社會政策體系的包容性和提升現(xiàn)代化治理能力。當然，本文僅提出了一種轉型目標，其研究內(nèi)容仍需進一步深化。

[本文相關研究得到國家自然科學基金（51778277）資助。]

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關鍵詞：社會主要矛盾?公交優(yōu)先?公共交通?可達性?規(guī)劃指標