簡論湘江流域礦產資源開發與環境補償機制

龔燕

摘 要? 礦產資源開發是一把“雙刃劍”，它在給人們帶來經濟效益的同時也對礦山周圍生態環境造成破壞，特別是露天開采非金屬礦。因此，在礦產資源開發時要建立生態環境補償機制，提倡綠色開發。本文在總結國內外礦產資源開發生態環境補償經驗教訓的基礎上，提出了湘江流域采礦生態環境補償機制的構想。

關鍵詞? 礦產資源開發;生態環境;補償機制;湘江流域;綠色開發

中圖分類號：X321? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A

Abstract： The exploitation of mineral resources， as a “double-edged sword”， not only brings economic benefits to people， but also damages the ecological environment around the mine， especially the open-pit exploitation of non-metallic mines. Therefore， in the development of mineral resources， we should establish the compensation mechanism of ecological environment and promote green development. On the basis of summing up the experience and lessons of eco-environmental compensation of mineral resources development at home and abroad， the concept of mining eco-environmental compensation mechanism in Xiangjiang River Basin is put forward.

Keywords： mineral resources development; ecological environment; compensation mechanism; Xiangjiang River Basin; Green development

湖南是全國著名的“有色金屬之鄉”，“非金屬之鄉”，占全省國土面積40.3%的湘江流域內礦產資源非常豐富，是湖南重要的礦產資源主產地，為湖南的經濟和社會發展做出了巨大貢獻。湘江流域礦產資源的開發利用雖然給兩岸人民帶來了可觀的經濟效益，但同時也對湘江流域兩岸的生態環境造成了極大的破壞。因此，在礦產資源開發的同時應考慮生態環境的恢復治理，建立與之相適應的生態環境補償機制，切實加強湘江流域環境保護，堅持把保護放在首位，規范開發，創新礦業發展方式，實現綠色發展、規模發展和安全發展，做到既不破壞湘江流域生態環境，又有效開發利用礦產資源，為湘江流域各市、縣經濟社會可持續發展提供堅實支撐和保障。過去很長一段時間針對生態破壞和水質污染的問題一直采用整治的辦法，但卻一直在“整治—反彈—再整治—再反彈”的怪圈中徘徊。為了破解這一怪圈，有必要構建湘江流域礦產資源開發生態環境補償機制，通過準市場化的經濟手段來推進湘江流域水土保持和污染防治。

1? 國內外礦產資源開發利用生態環境補償經驗

1.1國外礦產資源開發利用生態環境補償經驗

國外對生態環境補償的研究較早。國外學者在研究生態環境補償時，通常使用的是生態服務付費（ Payment for ecosystem services，PES）或生態效益付費（ Payment for ecological benefit PEB）等概念[1]。澳大利亞是世界最重要的礦業國之一，礦產資源豐富，在20世紀70年代前，澳大利亞在礦產開發過程中未同步進行生態環境管理，礦山周圍生態環境破壞嚴重，對人們生活造成嚴重影響。進入80年代，澳大利亞政府在礦產開發過程中加強生態環境保護，對資源開發與礦山生態環境進行綜合管理，制定了一系列礦山地質環境恢復治理的法律法規。

美國是最早開始關注礦區生態環境修復的國家，也是當今世界在礦產資源開發利用中，最關注生態環境保護的國家之一。早在1870年，美國馬薩諸塞州大學的Mazzars和 Larson就提出了第一個幫助政府頒發濕地開發補償許可證的濕地快速評價模型。1977年美國國會通過并頒布了全國性的礦區生態環境修復法規--《露天采礦管理與（環境）修復法》（簡稱《修復法》），并確定了美國的生態補償三大制度，即土地復墾基金制度、礦區復墾許可證制度和保證金制度[2]。

美國對于立法前的歷史遺留的礦區生態環境破壞問題，由政府負責治理，礦山土地復墾所需資金以基金的方式籌集。德國對于立法前的歷史遺留的礦區生態環境破壞問題，由政府建立礦山復墾公司專門從事礦山恢復工作，礦山土地復墾所需資金主要通過州際之間的橫向轉移支付籌集。

1.2 國內礦產資源開發利用生態環境補償經驗

我國在礦產資源開發利用中，對生態環境修復補償資金籌集主要有征收生態環境補償費和收取礦山環境恢復治理保證金。

1.2.1征收生態環境補償費

我國在礦產資源開發中對生態環境補償的研究比較晚，從20世80年代中期開始，國家對礦產資源開發征收礦產資源稅，促進礦產資源合理開發利用。1994年國家把礦產資源稅改成礦產資源補償費，目的是在礦產資源開發利用中促進和保障礦產資源的保護、勘查、與合理開發，維護國家在礦產開發中的財產權益。2005年，浙江省在礦產資源開發中，對礦山生態環境修復進行補償，確定了生態環境補償機制的基本原則：“受益補償、損害賠償;統籌協調、共同發展;循序漸進、先易后難;多方并舉、合理推進”：同時提出了生態環境補償的途徑和措施，并首先以錢塘江流域作為實施生態環境補償機制的試點。其他一些省市也相應制定了有關生態環境補償制度，目的是想通過建立生態環境補償機制，通過對征收生態環境補償費，為礦山生態環境修復和保護提供經濟支持。

1.2.2 礦山生態環境恢復治理保證金制度

2002年江蘇省開始實施礦山生態環境恢復治理保證金制度，印發了《江蘇省礦山環境恢復治理保證金收繳及使用管理辦法》，對礦產資源開發企業收取礦山環境恢復治理保證金。保證金制度規定：采礦企業應當在領取采礦許可證的同時，與國土資源部門簽訂礦山生態環境恢復治理責任書，并繳納不低于對礦山生態環境恢復治理所需費用的保證金，對新建礦山生態環境保護堅持“誰破壞、誰治理，誰開發、誰保護”。之后，全國各省市在礦產資源開發中相繼開始實行保證金制度，收取礦山生態環境恢復治理保證金。

2? 湘江流域釆礦生態環境補償機制的構建

湘江流域采礦生態環境補償機制，應當有利于從源頭抓起，保證被破壞生態環境的及時和完全恢復，并保證受損人群能獲得必要的補償或賠償，也能保證對采礦生態環境破壞進行恢復治理實施有效監管。遵循這一總目標或總原則，借鑒美國等國外的先進經驗，所構建的湘江流域采礦生態環境補償機制的整體框架應當包括三大方面：一是礦區生態環境恢復治理;二是開礦損害直接補償;三是補償資金保障（如圖1）。

2.1 礦區生態環境恢復治理

全面加強生產礦山的環境監測、督查，控制礦山生產過程中對生態環境的影響，礦山開發造成的地質環境問題要求礦山企業負責全面治理恢復，造成生態系統、地貌景觀、耕地資源嚴重破壞無法恢復的，限期整改或禁采;礦山企業應按照礦山環境治理與生態恢復的有關要求，對其在礦產資源勘查、開采活動中造成的礦區地面塌陷、地裂縫、崩塌、滑坡、地形地貌景觀破壞，地下含水層破壞、地表植被損毀等進行治理修復;礦山閉坑前須完成礦山地質環境恢復治理與復墾并通過驗收合格。

新建礦山應嚴格執行礦山地質環境準入要求，避讓環境敏感區和生態脆弱區，嚴禁不符合環保要求、破壞生態環境的開發項目建設。新建礦山從建礦起，就要牢固樹立將礦山建成綠色礦山的建礦目標，將綠色發展始終貫穿于礦山的規劃、設計和生產建設中，逐步實現開發有序、高效利用、環境友好和社會和諧的礦業發展格局。

對歷史遺留和責任人滅失的礦山，政府應加大資金投入力度，統籌治理恢復歷史遺留和責任人滅失的礦山生態環境，要將解決歷史遺留礦山的生態環境問題納入政府生態環境保護的目標任務。政府應結合已關閉礦山治理情況，鼓勵發展礦山旅游、廢棄礦區種植業、礦山廢棄物資源綜合利用等相關綠色產業，充分發揮相關綠色產業對礦山地質環境治理恢復的作用。

為確保采礦企業能恢復其所破壞的生態環境，采礦企業應根據礦山地質環境承載能力，加強礦山建設項目環評管理，提出減緩措施，降低生態破壞程度。礦山開發企業在取得采礦權之前必須提交采礦規劃書。采礦規劃書中必須包括生態環境恢復治理計劃書和環境影響評價書，生態環境恢復治理計劃書和環境影響評價書應當由具有資質的專業機構完成，并經獨立專業評估機構出具審核鑒證意見書，開發企業應當按規定評價環境影響，執行生態環境恢復計劃。政府有關部門應當加強對開發企業及相關獨立專業機構的監管。

2.2 采礦損害直接補償

對于礦區居民和礦區其他企業因礦產開發活動而遭受的直接生產和生活損失應當由采礦企業負責補償。對居民、其他企業等明確的主體的補償，應當由采礦企業與受損者直接談判和補償。對不明確主體的補償，應當由采礦企業向當地政府支付。采礦企業在采礦開始之前，必須對能合理預計到的礦產開發將造成的他人損失進行補償，在開礦過程中，還必須對超過已補償金額的損害進行追加補償[3]。

2.3 補償資金保障

充足的資金是保證礦區生態環境恢復治理和開礦損害補償順利實施的關鍵。借鑒國外先進經驗，結合我國和湖南省的實際，湘江流域采礦生態環境補償資金保障機制的設立思路和方法是：對歷史遺留和責任人滅失的礦山造成的生態環境破壞，通過建立歷史遺留和責任人滅失礦山生態環境恢復治理基金的方法，由政府出資統一治理;對新建礦山和老礦山新造成的生態環境破壞，明確企業礦山地質環境保護的主體責任，按照“誰破壞、誰治理”的原則，通過設立生態環境保證金和擔保的方式，促使礦產開發企業100%對礦山生態環境進行恢復治理和對遭受采礦損害的居民和企業進行補償。

2.3.1 歷史遺留和責任人滅失礦山的生態環境恢復治理基金

由于復雜的歷史原因，在早期的礦產開發中，礦山企業在采礦時缺乏環境保護意識，造成礦山周圍環境破壞嚴重。這些礦山環境破壞問題已經成為歷史問題，難以找到責任人。因此，對于歷史遺留和責任人滅失礦山的生態環境恢復治理，必須由政府通過建立歷史遺留和責任人滅失礦山生態環境恢復治理基金的方式解決。要充分發揮財政資金的引導帶動作用，大力探索構建“政府主導、政策扶持、社會參與、開發式治理、市場化運作”的礦山地質環境恢復和綜合治理新模式，鼓勵和引導社會資本開展歷史遺留礦山地質環境治理恢復。按照“誰投資、誰受益”原則，創新歷史遺留和責任人滅失礦山的生態環境恢復治理投資機制，開辟多元化投資渠道，廣泛吸引礦山企業和社會資金組織實施規劃重大工程。鼓勵社會資金投資廢棄固體物資源化、廢棄地復墾、荒山綠化和礦山生態旅游建設等工程項目。

歷史遺留和責任人滅失礦山生態環境恢復治理基金的主要來源包括：（1）政府財政支出。具體包括增加歷史遺留和責任人滅失礦山修復的財政撥款，向礦山征收的資源稅、耕地占用稅、水土保持費等相關資源稅費;（2）接受捐贈;（3）其它款項，如礦業企業繳納的各種處罰費用，部分勘采權價款等，恢復治理基金的利息收益也應完全用于歷史遺留和責任人滅失礦山的生態環境修復。

歷史遺留和責任人滅失礦山生態環境恢復治理基金必須實行專款專用，全部用于歷史遺留和責任人滅失礦山已造成破壞的礦區生態環境恢復治理。待全部歷史遺留和責任人滅失礦山的礦區生態環境破壞全都恢復治理完畢后，將其結余資金建立環境損害社會救助基金。

2.3.2 采礦生態環境恢復與補償保證金

對新建和正在開采礦山所造成的礦區生態環境破壞，應當由采礦企業100%負責恢復;對新建和正在開采礦山所造成的他人損失，也應當由采礦企業100%負責補償。但從歷史經驗看，采礦企業在缺乏監管和利益驅使下，很難自發履行生態環境恢復治理責任，并很難自發支付足額的損失補償，因此有必要建立礦山生態環境恢復治理保證金制度，建立動態化的監管機制，對礦山企業環境治理恢復進行監督檢查、驗收。完善礦山地質環境監測系統，加強現有礦山地質環境信息系統管理，以保證礦山開采者主動承擔生態環境修復責任和生態環境損害補償責任，并為生態環境修復和生態環境損害補償提供有效的資金保障[4]。

采礦生態環境恢復與補償保證金制度的具體做法是：（1）采礦企業在得到采礦許可證前，必須繳納一定數量的資金作為礦區生態環境恢復治理和開礦損害補償的保證金，存放在政府有關管理機構，以確保礦區生態環境恢復達標和開礦損害及時足額補償;（2）保證金的總金額應該高于礦區生態環境恢復成本和所有開礦損害補償額之和;（3）如果采礦企業沒有恢復礦區生態環境或未能及時足額支付開礦損害補償，政府有權利用保證金組織他人來完成該礦區生態環境恢復工程，或者由法院等機構從保證金中強制執行開礦損害補償支付。

3? 結語

湘江是湖南的母親河，在湘江流域礦產資源開發中必須建立與之相適應的生態環境補償機制，切實加強湘江流域環境保護，強化礦山環境治理成效監督評價，完善“誰破壞、誰治理、誰投資、誰受益”的礦山地質環境治理恢復長效機制，積極研究出臺土地、礦產、財稅等方面的優惠政策，吸引社會資金投入到礦山地質環境治理恢復工作中;引導礦山企業規模發展、集約發展和綠色發展，強化采礦企業的礦山地質環境治理責任，確保生產礦山不欠新賬，嚴格按照“邊生產、邊治理”的要求，對開采礦山進行土地復墾復綠。將綠色發展貫穿于礦山開發之中，逐步實現開發有序、高效利用、環境友好和社會和諧的礦業發展格局。

參考文獻/References

[1] 宋蕾. 礦產開發生態補償理論與計征模式研究[D]. 中國地質大學（北京）博士論文， -2009.03.01. [2] 孟立賢.礦產資源開發生態補償機制研究[D]. 石家莊經濟學院碩士論文. 2010.06.08.

[2] 劉啟承.重慶市石灰石礦山開采生態補償機制研究[J]. 能源與環境，2016.12.30.

[3] 宋蕾.礦產資源開發保證金的征收模式分析[J].工業技術經濟， 2010（7）： 56-58.