鄉級政區界線勘定工作方法初探

何杰 王志強 李湘龍

摘 要? 為了對原有的、約定俗成的鄉級習慣界線進行法定化，處理好界線爭議問題，本文以湘潭市雨湖區作為試點區域，利用鄉級習慣界線和0.5米分辨率衛星遙感影像等數據，通過工作底圖制作、邊界線劃定、界線協議書及附圖編制、數據庫建設等工作，確定了明確完整的鄉級政區界線，形成了一套內容全面、可復制、可推廣的鄉級政區界線勘定工作流程，且提供了合理可參考的界線爭議處理辦法，對其它地區開展鄉級政區界線勘定工作具有借鑒意義。

關鍵詞? 鄉級政區界線;界線勘定;工作方法;雨湖區;爭議處理

中圖分類號：P27? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A

Abstract： In order to legalize the original and conventional township customary boundaries， and handle boundary disputes properly， this paper takes the Yuhu District of Xiangtan City as a pilot area， using the customary boundaries of townships， 0.5m resolution satellite remote sensing image， etc. Firstly， through the work of domestic industry， the production of base map， the demarcation of boundary， the preparation of the boundary agreement and drawings， database establishment， etc. And then we determined the clear and complete administrative boundary in the township level. Finally， formed a set of comprehensive， reproducible and scalable process of boundary settlement in the township level. This paper also provides a reasonable method for handing boundary disputes， so it can be used as reference for the settlement of township-level political boundaries in other regions.

Keywords： administrative boundary in the township level; boundary settlement; work method; Yuhu District; dispute resolution

1? 引言

根據《湖南省第三次國土調查技術實施細則》，行政區域界線包括省級、市級、縣級、鄉級、村級等幾個等級。全國省、縣兩級政區界線勘定工作于上世紀九十年代開展，本世紀初全面完成[1]。

由于鄉級政區行政界線一直未勘定，現在的界線管理仍以習慣界線為依據，部分鄉級政區界線段還存在爭議，因不具有法定性，造成管理粗放，影響了沿線地區經濟的持續發展和社會的和諧穩定。

出于法治的要求，為實施行政區域界線精細化管理提供基礎資料，加強沿線地區資源保護和社會穩定，民政部提出了開展全國鄉級政區界線勘定工作的需求。

據湖南省民政廳通報，目前全國已有15個省已經完成和2個省正在開展鄉級政區界線的勘定工作。出于形勢的需要，于2018年4月，湖南省民政廳選取長沙市瀏陽市和湘潭市雨湖區作為湖南省首批鄉級政區界線勘定試點單位。通過完成湘潭市雨湖區的鄉級政區界線勘定工作，總結出了鄉級政區界線勘定的工作方法。

2? 區域概況

湘潭市雨湖區位于湘江與漣水匯合處，東與岳塘區隔湘江而望，南抵湘潭縣，西接長沙市寧鄉市，北接長沙市岳麓區、天心區，總面積451.39平方千米。全區轄10個街道、3個鎮、2個鄉[2]。

楠竹山鎮地理位置位于湘潭市湘潭縣，屬于“飛地”，因此不進行界線勘定。雨湖區鄉級政區界線勘定工作涉及到10個街道、2個鎮、2個鄉，共有31條界線，總長度211.4km，界樁總數達655個，具體見表1。

3? 工作方法

雨湖區鄉級政區界線勘定的總體工作流程如下圖1所示：

工作準備包括成立勘界工作領導小組、相關人員技術培訓、監理進場、勘界測量儀器準備、相關技術資料收集、外業工作底圖制作等。優質、現勢性高的基礎性資料可極大地滿足實際勘界需求，收集到的資料主要有雨湖區鄉級習慣界線數據、0.5米高分辨率的雨湖區影像數據、雨湖區最新基礎性地理國情監測數據及1：500雨湖區地形圖數據。同時為更好的滿足實際勘界要求，本項目勘界工作底圖采用1∶5000自由分幅。

邊界線劃定包括邊界線預審、確定起止點、實地指界、邊界線編號與命名。邊界線預審是指組織雨湖區本鄉鎮（街道）涉及的相關村（社區）的指界代表召開邊界線預審會議，明確是否存在邊界爭議，審核勘界工作底圖基礎界線是否準確。如對勘界工作底圖標繪的界線有異議，則用紅色虛線標繪，然后實地進行現場界線核實。

地形圖修補測：為更好的保證勘界精度，如最新遙感數據時效性達不到要求，則采用測繪儀器在雨湖區進行實地測量工作，對與界線走向說明相關的地物地貌（邊界線兩側各150米范圍內）進行修補測。

界樁設置與測繪包括確定界樁點、界樁制作、界樁埋設、界樁坐標測量、界樁登記表和界樁成果表填寫、界樁照片拍攝等工作。界樁點類型分為實體界樁和電子界樁（實際勘界過程以電子界樁為主），界樁位置應選在對反映邊界線走向具有重要意義的邊界點上或邊界點附近，界樁設計的密度以能控制邊界線的基本走向為原則，具體視邊界地形情況確定。

編制協議書及附圖包括界線協議書及附圖、交會點協議書及位置圖。界線走向說明是對行政區域界線實地走向的完整描述，是協議書的核心內容。其內容包括界線起止點、界線在實地的標志、界線轉折的方向（宜采用16方位制[3]）、界線延伸的長度、界線經過的地形特點和兩界樁間界線的長度。界線協議書附圖以優于1米分辨率的雨湖區遙感影像為底圖，采用自由分幅的形式，比例尺設置為1∶5000;交會點位置圖則采用1：2000比例尺。

其它工作包括數據庫建設、勘界成果檢查驗收、勘界成果上報審批、勘界成果整理與歸檔等。按照湘潭市雨湖區規定的數據結構建立鄉級政區界線、界樁數據庫，包括界樁點、界樁線、政區面三類數據。勘界成果包括文檔成果、數據成果和電子成果[4]，簡言之，即“一庫兩書兩表三圖”八樣主要成果（數據庫、界線協議書、交會點協議書、界樁登記表、界樁成果表、工作底圖、界線協議書附圖、交會點位置圖）。

4? 界線爭議處理辦法

在雨湖區鄉級政區界線勘定的工作過程中，發現鄉級政區界線爭議問題的產生有原有習慣界線與土地權屬不一致、涉及到土地征收、原有習慣界線所依據的地物地貌發生改變這三類原因。通過實踐，對每一類提出了行之有效的處理辦法。

明確認識到行政區域界線不代表土地權屬界線，為避免爭議矛盾加劇，可維持原有的習慣性行政界線，進行勘定工作將其法定化，同時在界線協議書中說明權屬爭議情況，明確指出土地權屬及權益隸屬關系維持不變，在協議書附圖中標明爭議界線段長度。

涉及到正在開展土地征收報批的區域，若報批手續尚未全部完成，則鄉級行政界線仍按原有的習慣界線劃定;若全部完成，則經勘界雙方協商且同意后，將該區域劃分到征收一方，完成行政區域界線變更工作。

對于地表變化較大，原有習慣行政界線所依附的地物地貌因城市建設被完全改變的情況，如湘潭市雨湖區沿江北路的修建，為便于行政管理，經雙方協商后，可以新建的線狀地物為界，但維持原有土地權屬不變;并因此種情況形成的飛地，應在協議書附圖中注明飛地權屬隸屬關系。

5? 結語

出于國家各職能部門精細化管理的需求，鄉級政區界線勘定工作由此產生。但目前沒有形成統一規范的鄉級政區界線勘定工作方法，本文以湘潭市雨湖區鄉級政區界線的勘定工作為例，探究并介紹了鄉級政區界線勘定的一種工作方法，提供了界線爭議的處理辦法，可以為其他地區的鄉級政區界線勘定工作開展提供一定的借鑒作用，希望達到拋磚引玉的效果。

通過湘潭市雨湖區鄉級政區界線勘定工作的開展，本文發現工作難點主要有兩個方面：①為滿足測量精度，需要收集到高精度、現勢性強的基礎性數據資料②需要鄉鎮勘界相關人員的大力配合及妥善處理好界線爭議的問題。同時由于勘界各樣成果緊密相關聯這一特性，可通過做足相關準備工作、做好邊界線劃定、加強溝通交流這三步減小勘界工作量，避免勘界成果反復修改。

參考文獻/References

[1] 民政部全國勘界工作辦公室主編.中國勘界紀實[Z].中國社會出版社，2003.

[2] 湖南省民政廳編.湖南省行政區劃簡冊2018[Z].湖南地圖出版社，2018.

[3] GB/T 17797-2009.行政區域界線測繪規范[S].

[4] 王發良，李莉，武曉淦，等.省級行政區域界線勘界成果數字化與數據建庫[J].地理信息世界，2004，2（3）：34-38.