我國南海海洋國家公園建設

鄧穎穎 于瑩 劉芳明

摘要：為進一步保護我國南海海洋生態環境和海洋歷史文化，促進南海地區社會經濟的可持續發展，同時完善我國國家公園制度建設，文章在概述我國國家公園和國內外海洋公園建設情況的基礎上，分析建設我國南海海洋國家公園的必要性和面臨的挑戰，并提出政策建議。研究結果表明：我國相繼建設國家級風景名勝區和國家公園，其中國家公園規模更大，且以生態環境保護為主;美國等海洋國家公園的建設實踐較完善;我國具有海洋公園建設和管理優勢，但也存在不足，尤其尚未建立海洋國家公園;我國南海海洋國家公園建設在保護生態環境、傳承傳統文化、管理旅游活動和恢復漁業資源等方面的意義重大，但面臨體制機制創新、管理技術突破以及人與自然和諧相處等方面的挑戰;建設我國南海海洋國家公園應以珊瑚礁保護區為基礎、以國家公園體制改革為契機、生態環境保護與社會經濟發展并行、發揚海洋歷史文化以及建立海洋科研基地。

關鍵詞：國家公園;海洋保護區;海洋公園;海洋歷史文化;海洋生態環境

中圖分類號：X36;P76????文獻標志碼：A????文章編號：1005-9857（2019）04-0024-05

The Construction of South China Sea Marine National Park

DENG Yingying1，YU Ying2，LIU Fangming2

（1.Division of Economic & Social Development of South China Sea，Hainan Academy of Social Sciences，Haikou 570125，China;

2.First Institute of Oceanography，MNR，Qingdao 266061，China）

Abstract：In order to further protect the marine ecological environment and marine history and culture in the South China Sea，promote the sustainable social and economic development of the South China Sea region，and improve the construction of the national park system in the South China Sea，on the basis of summarizing the construction of national parks and marine parks at home and abroad，this paper analyzed the necessity and challenges of constructing the marine national parks in the South China Sea，and put forward some policy suggestions.The results showed that China had built national scenic spots and national parks one after another，in which the national parks were larger in scale and mainly in the protection of ecological environment，the construction practice of marine national parks such as the United States was perfect.China has the advantages of marine park construction and management，but there are also shortcomings，especially the establishment of marine national park.The construction of the South China Sea Ocean National Park is of great significance in protecting the ecological environment，inheriting traditional culture，managing tourism activities and restoring fishery resources，but faces the innovation of the system and mechanism.The breakthrough of management technology and the challenge of harmony between human and nature.The construction of the South China Sea Ocean National Park should be based on the coral reef protection area，take the reform of the national park system as the opportunity，carry forward the marine history and culture，and establish the marine scientific research base in parallel with the social and economic development.

Key words：National park，Marine protected area，Marine park，Marine historical culture，Marine ecological environment

我國南海海洋資源豐富，海洋生態環境復雜。在全球氣候變暖、海洋酸化和人類活動等的影響下，建立兼顧海洋經濟發展和海洋生態環境保護的南海綜合保護區刻不容緩。國家公園是我國自然保護區的新增門類，在保護生態環境的同時，滿足國家發展經濟和公眾親近自然的需求。在我國南海建設海洋國家公園不僅可以保護脆弱和敏感的海洋生態環境，而且可以規范旅游等海洋開發利用活動，為我國國家公園和海洋公園建設增添新亮點。

1?我國國家公園建設

1.1?風景名勝區

我國于1982年建立風景名勝區制度。1994年《中國風景名勝區形勢與展望》綠皮書中明確指出“中國國家級風景名勝區與國際上的國家公園（National Park）相對應，其英文名稱為 National Park of China”[1]。該英文名稱直譯即為“中國國家公園”，可以看出我國早已存在國家公園的概念，但由于翻譯的原因未使用國家公園的名稱。

我國國家級風景名勝區建設更多地體現在“游覽”方面，雖然也有環境資源保護、科學建設管理和合理開發利用的要求，但其管理制度和保護力度無法與自然保護區相比較。此外，濱海風景名勝區在我國國家級風景名勝區中占有重要地位，如遼寧省金石灘和福建省鼓浪嶼-萬石山等風景名勝區均處于海岸帶地區，但開發利用和保護區域以陸地和近岸海域為主，對于深遠海資源的開發利用和保護尚未形成系統體系甚至存在空白。同時，與專業的海洋管理部門相比，陸地風景名勝區管理部門對于海洋開發利用和保護的能力有限，無法實現對濱海風景名勝區的科學規劃和管理。

1.2?國家公園

2013年黨的十八屆三中全會提出建立國家公園體制，并將其作為生態文明建設的重要內容。我國于2015年啟動建設首個國家公園——三江源國家公園，并于2018年1月發布總體規劃[2]。目前我國已在多個地區開展國家公園試點建設，一方面，明確使用“國家公園”的名稱，更易于公眾理解和接受;另一方面，引入國家公園的管理理念和模式。國家公園建設的重要任務之一，即在保護生態環境和瀕危物種的前提下，禁止大規模開發利用和干擾活動，尊重和保障當地居民的生活習慣和生活質量，實現人與自然共贏。然而這些試點均位于陸地，我國仍缺少海洋國家公園。

與國家級風景名勝區相比，國家公園規模較大，如東北虎豹國家公園總面積達149.26萬hm2[3]。2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《建立國家公園體制總體方案》明確指出，國家公園是我國自然保護地最重要的類型之一，屬于全國主體功能區規劃中的禁止開發區域，納入全國生態保護紅線區域管控范圍，實行最嚴格的保護。這從根本上將國家公園與風景名勝區加以區分，即國家公園將生態環境保護放在首位。2018年4月10日，國家林業和草原局、國家公園管理局正式揭牌，意味著國家公園將成為自然資源管理體系的重要組成部分，多項生態環境保護體制將得到整合，共同助力生態文明建設。

2?海洋公園建設

2.1?國外海洋國家公園

海洋國家公園是國家公園的重要組成部分，在國外已有較完善的建設實踐。

美國是世界上最早建立國家公園制度的國家，是全球國家公園和自然保護區建設的先驅。2014年美國公布即將在原有海洋保護區的基礎上擴建，建立位于太平洋中部和西部偏遠地區的海洋保護區，面積達260萬km2[4];美國以《古物法》為依據[5]，以海島為中心不斷擴建海洋保護區，在生態環境保護的基礎上，突出對海洋傳統文化的繼承和保護。澳大利亞大堡礁海洋保護區是世界首個大型海洋保護區，其更多地采用地方自治型管理，在保護生態環境的同時維護原住民的生活形態，這也是繼承和保護海洋傳統文化的重要手段之一。

海洋國家公園的建設可有力體現國家對于海洋的重視程度，如加拿大在其東北部的巴芬島和北冰洋沿岸的埃爾斯米爾島等國界關鍵點設立海洋國家公園[6]，盡管這些地區人跡罕至，在經濟方面無法獲得收益，但不惜成本設立海洋國家公園的目的即強調國家領土、領海和領空的完整以及培養公民的國家意識。此外，海洋國家公園的建設也可充分體現生態環境保護領域國際合作與交流的貢獻和成果，如沃特頓-冰川國際和平公園是北美洲2個大型海洋國家公園——加拿大的沃特頓湖群國家公園和美國的冰川國家公園的合稱，這2個海洋國家公園都被聯合國教科文組織承認為生物圈保護區，并聯合成為1處世界自然遺產[7]。

2.2?我國海洋公園

我國自20世紀80年代末開始選劃海洋保護區，并將海洋保護區分為海洋自然保護區和海洋特別保護區2個類別。《中華人民共和國海洋環境保護法》規定，“凡具有特殊地理條件、生態系統、生物與非生物資源及海洋開發利用特殊需要的區域，可以建立海洋特別保護區”。可以看出，我國海洋保護區制度在保護自然生態環境外，為重要歷史遺跡、獨特地質地貌和特殊景觀等各類值得保護和需要保護的海域設置“特別保護”門類，海洋公園正是其中之一。目前我國已形成集海洋特殊地理條件保護區、海洋生態保護區、海洋公園和海洋資源保護區等多種類型的海洋特別保護區體系。

我國在海洋公園建設和管理方面具有一定的優勢。被納入海洋特別保護區范疇的海洋公園，從設立之初就確定其最重要的意義，即海洋生態環境保護。從這個層面看，我國海洋公園建設在生態環境保護領域比陸地國家公園更加超前，也更加貼近世界主流國家公園的內涵。此外，原國家海洋局于2010年實施的《海洋特別保護區管理辦法》《國家級海洋特別保護區評審委員會工作規則》和《國家級海洋公園評審標準》中對海洋公園的定義以及開展的活動有嚴格規定，明確“為保護海洋生態與歷史文化價值，發揮其生態旅游功能，在特殊海洋生態景觀、歷史文化遺跡、獨特地質地貌景觀及其周邊海域建立海洋公園”“在海洋公園組織參觀、旅游活動的，必須按照經批準的方案進行，并加強管理;進入海洋特別保護區參觀、旅游的單位和個人，應當服從海洋公園管理機構的管理”以及“禁止開設與海洋公園保護目標不一致的參觀、旅游項目”等。

自2011年原國家海洋局公布我國首批國家級海洋公園以來，截至2016年年底共批準建設49個國家級海洋公園。但我國國家級海洋公園建設僅限于近岸海域，保護的生態環境具有較強的針對性，如潿洲島珊瑚礁國家級海洋公園和遼河口紅海灘國家級海洋公園等，并未形成大范圍、多種類以及覆蓋整個海洋生態系統或完整生物鏈的海洋保護區，同時缺乏對公海海域海洋生態環境的保護。此外，我國國家級海洋公園建設未將當地居民及其生活作為自然存在實施保護或保留，而是以生態環境保護為出發點盡量限制當地居民的相關活動。

3?我國南海海洋國家公園建設

目前我國尚未有與海洋相關的國家公園，這是國家公園體系的重大缺失。我國南海地理區位重要、海洋資源豐富且生態環境形勢嚴峻，可率先作為海洋國家公園建設試點，通過制度創新和平臺創新實現人與自然和諧相處。

3.1?必要性

3.1.1?保護生態環境

近年來，氣候變化、海平面上升和海洋酸化等全球問題對海洋生態系統的影響巨大。海岸帶、灘涂、海洋生物和紅樹林等是我國南海的重要生態系統，生態鏈中任何一環的缺失都將破壞整個生態系統的平衡和循環。其中，珊瑚礁是最脆弱的熱帶生態系統之一，近10余年來，由于過度捕撈和長棘海星暴發，我國南海珊瑚礁的平均覆蓋率大幅下降。盡管我國已大力開展珊瑚礁修復和種植等資源恢復工作，但仍未設立較大范圍的珊瑚礁保護區。建設我國南海海洋國家公園有利于監控南海生態環境狀況以及海洋開發利用活動，保護珊瑚礁等海洋生態系統。

3.1.2?傳承傳統文化

豐富的文化遺產是建設我國南海海洋國家公園的人文基礎。作為最早開發并經營南海諸島的國家，我國早在漢代的生產和商貿就已擴展到西沙群島和南沙群島海域;南海是古代“海上絲綢之路”的必經之地，《后漢書》中已有“漲海”的名稱，即南海海域;南北朝時期“南海”一詞出現，至唐宋時期皆廣為流傳;對于南海諸島的稱呼包括“漲海崎頭”“珊瑚洲”和“木飲洲”等[8];三國時期康泰的《扶南傳》是世界上最早對南海諸島珊瑚島礁的成因作出科學解釋的文章[9];出土于長沙馬王堆的西漢《長沙國南部地形圖》是最早標繪南海的地圖，此后南海在各地方地圖中頻繁出現[10]。目前我國已開展多項海底文物考察研究項目，建設我國南海海洋國家公園將為傳承海洋傳統文化提供新的途徑和方式。

3.1.3?管理旅游活動

豐富的熱帶海洋景觀和獨特的熱帶海島景觀等使我國南海成為旅游觀光的勝地。目前有定期郵輪在西沙群島設置旅游線路，三沙市也大力開展旅游基礎設施建設。面對旅游業的蓬勃發展，建設我國南海海洋國家公園有利于統一和規范管理海洋旅游活動，并有效管控其對海洋生態環境的影響。

3.1.4?恢復漁業資源

我國南海已成為全球過度捕撈最嚴重的海域之一，漁業資源自20世紀即有萎縮跡象，部分優勢品種數量急劇下降甚至趨于枯竭，易捕撈的近海底棲貝類生物幾乎絕跡。建設我國南海海洋國家公園是保護南海漁業資源的重要途徑，通過增殖放流和嚴厲打擊非法捕撈等措施，恢復漁業資源。

3.2?面臨的挑戰

3.2.1?體制機制創新

我國尚未有以海洋為主體的國家公園，現有海洋保護區在規模、保護對象種類和改善當地居民生活等方面也存在不足。因此，建設我國南海海洋國家公園沒有國內經驗可借鑒，也對國家公園管理體制機制提出新的要求，在部門設置、制度建設和監測評估等方面需要大量的創新。

3.2.2?管理技術突破

我國南海海洋國家公園應參考陸地國家公園的管理經驗，制定具有針對性和特殊性的海洋管理規定，打造專業的船舶和人員保障團隊、海洋生態環境科研團隊以及國際交流合作團隊，突破多項管理技術。在整體性上，充分納入物種分布、模式和豐度等因素，形成包含海島和海域的大型保護策略;在特殊性上，以瀕危和特殊生物及其生態系統為重點選劃區域，形成具有針對性、側重點和層次感的國家公園保護系統;在持續性上，開展生物多樣性、自然棲息地環境質量和生態環境容量等方面的定期和長期監測評估，建立長時序和多角度的管理制度;在有效性上，制定配套的法律法規和政策以保障管理的執行力，嚴懲非法行為，促進生境恢復和物種保護。此外，在保護海洋生態環境的基礎上，堅決維護國家海洋權益。

3.2.3?人與自然和諧相處

與在地廣人稀的地區建設國家公園相比，海洋國家公園建設面臨沿海地區人口密度高和人類活動頻繁等問題。我國南海海洋國家公園建設須在保護海洋生態環境的基礎上，保障當地居民的生活質量和社會經濟的發展需求。通過規范和控制漁業捕撈、資源開發利用和船舶航行等人類活動，恢復和維持海洋生態系統及其功能的初始狀態;強化對當地居民的教育和協調工作，促進公眾了解其在海洋國家公園建設中的利益價值。

4?政策建議

4.1?以珊瑚礁保護區為基礎

1990年國務院批準建立國內首個珊瑚礁國家級保護區——三亞珊瑚礁國家級自然保護區，隨著三亞市旅游業的迅速發展，現有保護區已無法滿足海洋生態環境保護的需求。我國南海海洋國家公園的建設可在擴大珊瑚礁保護區規模的基礎上，針對重要生態系統和自然棲息地，設置集生態環境保護和景觀旅游于一體的保護范圍，遏制生物多樣性降低的局面，同時修復受損的典型海洋生態系統。

4.2?以國家公園體制改革為契機

一方面，我國南海海洋國家公園建設在國家公園體制改革的基礎上，突破現有國家公園類型，重點對海洋生態環境加以保護;另一方面，我國南海海洋國家公園建設順應國家公園體制改革的發展趨勢，確保海洋資源的全民共享和世代傳承，實現海洋經濟和生態環境的可持續發展。

4.3?生態環境保護與社會經濟發展并行

海洋國家公園是集生態環境保護、旅游觀光和科研教育等多種職能于一體的發展模式。不同于一般的旅游資源開發利用，其在生態環境保護和科學規劃管理的基礎上發展園區及其周邊地區的社會經濟，是實現生態效益、經濟效益和社會效益的最佳方式之一。我國南海海洋國家公園建設可促進形成新型綠色產業，在保護海洋生態環境的前提下提高當地居民的生活水平，同時是對2010年國務院《關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》和實現海南省經濟可持續發展目標的重要響應。

4.4?發揚海洋歷史文化

南海是我國唯一的熱帶海域，具有悠久和豐富的歷史文化底蘊。在我國南海海洋國家公園建設中，可建立海洋文化基地，開展歷史文化挖掘和教育工作，并面向國內外、通過多種媒體宣傳我國南海海洋歷史文化;建立海洋考古中心，通過高科技手段調查、打撈、搶救和修復南海文物，爭取技術創新。

4.5?建立海洋科研基地

我國南海擁有豐富的海洋資源以及珊瑚礁和紅樹林等典型海洋生態系統，擁有裂谷、海盆、推覆和走滑拉分等多種地質構造現象以及陸殼、過渡地殼和洋殼等多種地質構造單元，“準大洋”動力環境以及長時間序列季風和深海沉積等具有鮮明的區域特點和獨特的演化規律，均有重大科研價值。在我國南海海洋國家公園建設中，可建立海洋科研基地，在復雜和特殊的海洋環境開展科學研究，同時成為我國向世界展示海洋科研實力的窗口和平臺。

5?結語

我國南海擁有豐富的海洋資源和脆弱的海洋生態系統，受人類活動影響劇烈，設立海洋保護區刻不容緩。我國國家公園試點建設形成大面積和多目標的生態環境保護制度和體系，是我國生態環境保護領域的開創性改革。建設我國南海海洋國家公園可有力保護海洋生態環境和海洋歷史文化，填補我國海洋領域國家公園的空白，為我國加快建設海洋強國和參與國際海洋治理發揮積極作用。

參考文獻

[1]?中華人民共和國建設部.《中國風景名勝區形勢與展望》綠皮書[J].城鄉建設，1994（4）：28-31.

[2]?國家發展改革委.國家發展改革委關于印發三江源國家公園總體規劃的通知[EB/OL].（2018-01-17）[2019-02-05].http：//www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbghwb/201801/t20180117_874117.html.

[3]?楊維思.東北虎豹國家公園：謀求人與虎豹共贏生態移民非首選項[N/OL].（2018-11-20）[2019-02-05].http：//www.chinanews.com/sh/2018/11?20/8681473.shtml.

[4]?于瑩，劉大海，劉芳明，等.美國最新海洋（海島）保護區動態及趨勢分析[J].海洋開發與管理，2015，32（2）：1-4.

[5]?林新珍.美國海洋保護區法律制度探析[J].海洋環境科學，2011，30（4）：594-598.

[6]?STEWART E J，HOWELL S E L，DRAPER D，et al.Cruise tourism in a warming arctic：implications for Northern National Parks[A].Contributed Paper for the Canadian Parks for Tomorrow：40th Anniversary Conference[C].Calgary：University of Calgary，2015.

[7]?鮑鐵薇.跨越國界的公園[J].大自然探索，2001（12）：76-77.

[8]?吳虹憓.海南舊方志中的南海史料研究[D].海口：海南師范大學，2017.

[9]?史海鉤沉.南沙群島屬于中國的六類史記[J].西部資源，2012（4）：71.

[10]?余斌霞.馬王堆漢墓《地形圖》研究綜述[J].湖南省博物館館刊，2013（集刊）：64-75.