政府權力清單視角的經濟責任審計問責機制研究

陳國珍 宋夏云

[關鍵詞]權力清單 ? ?經濟責任審計 ? ?問責機制 ? ?責任界定

本文系浙江省高等學校訪問學者教師專業發展項目（FX2018170）

推

一、經濟責任審計問責機制的含義及設計原則

（一）含義

作為中國特色審計問責制度之一，經濟責任審計是國家審計制度的創新。與常規的財政財務審計、績效審計等一樣，因公共受托責任關系而產生。經濟責任審計的目標是對黨政領導干部和國有及國有控股企業領導人員履行的經濟責任情況和結果進行監督和評價。經濟責任審計結果為依法追責問責提供依據;反過來，強有力的追責問責有利于提高經濟責任審計工作實效。經濟責任審計側重于責任的界定，問責側重于責任的追究（阮瀅，2011）。審計問責作用的發揮需要整合問責主體，形成問責合力（鄭穎，2009）。因此，所謂經濟責任審計問責機制是審計機關、立法機關、紀檢監察部門等問責主體在經濟責任審計活動中，對被審計人未履行職責的行為依法進行過失認定，追究責任并給予懲戒，最終進行問責反饋的一系列安排。

（二）設計原則

1.權責對等原則。領導干部權力的授予伴隨著責任的規定，其所擁有的權力與承擔的責任要保持一致。這里的責任具有兩面性，包括履行職責與義務的積極責任以及承擔失責后果的消極責任。政府權力清單制度的權責清單列明權責對應關系，明確以責任約束權力，促使權力在合法的軌道上運行，也對審計問責工作的開展產生積極影響。

2.以罰促改原則。審計問責過程中，懲罰并非最終目的，而僅僅是手段。懲罰可使責任人對其工作常懷敬畏之心，促使領導干部及時改進薄弱環節，堵塞管理漏洞。懲罰的過程不僅使責任人受到教育，也使其他干部引以為戒。因此，通過懲處違法失職行為實現改正錯誤、防止類似問題產生的目的。

3.明晰性原則。明晰性原則要求問責規則清晰明了。規則內容包括問責程序、問責標準、問責范圍等（馮均科，2009）。其中問責程序需要明確處理處罰過程，問責范圍需要明確問責情形，問責標準需要明確違法、違紀、違規等行為的判斷依據，考慮情節嚴重程度，盡量減少行政的自由裁量權，提高問責的效率。

4.公開透明原則。國家的最高權力屬于人民，人民是國家的主人，政府與人民之間存在代理關系，政府理應向人民公開信息，保障其知情權，促進人民參與問責。作為外部監督者，人民履行監督權要求審計問責過程透明、信息公開，涉及國家機密及個人隱私受法律保護除外。人民參與的問責有利于審計問責走向民主化，實現對政府的有效監管。

5.信息溝通原則。信息溝通既是信息的交換過程，也是問責主體之間的交流過程。當審計機關無法完成問責程序時，審計問責的實現就需要多部門協同。因此，各問責主體間有必要建立信息溝通渠道，通過信息交換增強相互間的信任與默契，以促進相關部門間的合作，提高問責效果。

二、權力清單制度下經濟責任審計問責機制的構成

在我國審計實踐中，屢審屢犯現象依舊存在，這與審計問責力度、審計的權威性密切相關。國家審計隸屬行政型審計體制，相對于國外的立法、司法和獨立的審計體制，其獨立性、權威性較弱，從而影響審計的責任追究。因此，國內文獻多從機制視角來研究審計問責，以提高審計的監督作用。從文獻角度分析，審計問責機制解決誰來問責、向誰問責、如何問責、問責后的處理等問題，可見審計問責機制包括審計委托機制（問責主體）、責任鑒證機制（問責客體、問責標準、問責范圍）以及懲戒機制（問責程序、問責方法、問責反饋）。

（一）基于經濟責任審計程序的分析

通常審計程序包括審計計劃、審計準備、審計實施及審計報告四個階段，經濟責任審計的目標導向使經濟責任審計程序具有相對獨特的內涵。

審計計劃階段。組織、人事及紀檢監察等部門應履行自身職責要求，向審計機關提出年度經濟責任審計計劃，經濟責任審計聯席會議（以下簡稱聯席會議）對計劃進行討論并編制年度計劃草案。計劃草案經政府批準后予以立項，并納入審計機關的年度審計計劃。聯席會議辦公室與同級審計機關內設的經濟責任審計機構合署辦公，從計劃制訂到任務安排，審計機關缺乏自主性和靈活性，容易出現監控盲區（宋夏云、陳一禎，2016）。因此，有必要加強審計計劃管理，提高計劃編制的獨立性與靈活性。此外，組織、人事及紀檢監察等部門既是委托方，也是問責的主體，科學合理的審計計劃有助于將審計問責落到實處。

審計準備階段。審計機關組成審計組，完成審前調查、評估審計風險、制訂實施方案、送達審計通知書等工作。審前調查所了解的基本情況包括被審計領導干部應履行的職責、重大決策事項及其進展情況、內部控制情況、主要業績評價指標體系等。審計準備階段工作是審計檢查的基礎，其內容是否充分細致，將對審計質量產生影響。

審計實施階段。審計組召開審計進點會，完成相關資料收集、內部控制評審、檢查取證、審計工作底稿編制等工作。審計組成員檢查取證時，需要關注領導干部的權力行使及責任履行情況。審計檢查過程越深入，獲取的證據就越充分，對領導干部責任的界定也就越準確，有助于提高審計問責效果。

審計報告階段。首先，審計組通過歸納分析審計成果，合理確定被審計領導干部責任，形成審計結果;其次，審計組對領導干部進行綜合評價，撰寫審計報告初稿;再次，審計組征求意見后提交審計報告，審計機關向委托部門提交經濟責任審計結果報告;最后，審計機關對審計中發現的違反財經法規問題，在其職責范圍內下達審計決定書，并作出審計處理處罰。若存在涉及經濟犯罪的線索，審計機關應報告單位負責人并移送紀檢監察、司法機關等部門。審計報告階段的工作直接為審計問責指明方向，是審計問責機制構成的核心內容。

通過上述分析可知，科學合理的審計計劃編制需要形成審計計劃機制;適當、充分的審計證據搜集需要形成審計檢查機制;領導干部的責任界定、客觀評價及懲戒需要形成審計報告機制。因此，從經濟責任審計程序角度分析，審計問責機制包括審計計劃機制、審計檢查機制、審計報告機制。

（二）基于政府權力清單理論的分析

1.政府權力清單制度的內涵分析。權力清單制度是我國行政權力制約與監督體系改革的探索。權力清單、責任清單和負面清單是權力清單制度的核心內容，從不同角度強調了“法無授權不可為”“法定職責必須為”“法無禁止即可為”。權力清單制度以清單模式梳理權力、職責，讓權力公開透明、行之有據，讓責任清晰、失之必問。具體而言，權力清單制度是政府及其部門依法梳理權限職責、界定權責邊界、明確追責事項，并以流程圖、目錄清單形式公布，接受社會公眾監督的一系列制度安排。權力清單制度確保公眾的知情權，促進政府信息公開，推動政府依法行政。權力清單制度是健全國家治理體系和治理能力現代化的重要途徑。

2.政府權力清單制度對經濟責任審計問責的影響。（1）從國家治理角度來看，公共權力的運行影響公共資源的市場化配置，從而影響國家治理成效。規制公共權力的運行，有助于實現國家良治。權力清單制度下，政府及各部門的權力邊界清晰、權力與責任對等，權力被責任制約與控制。以黨政領導干部、國企領導人員為主要問責對象的經濟責任審計，對權力同樣具有制約作用。權力清單制度與經濟責任審計問責之間是相互促進、相互制約的，審計問責機制的構成需要考慮權力清單制度對經濟責任審計問責產生的影響。歸納如下：一是從問責主體角度分析，人民的問責意識得以增強。隨著權力清單制度的實施，較多省市以政府服務網為載體，借助信息化，推動“單”與“網”的結合，促進權力運行標準化、公開化。權力清單制度使權力更加透明與公開，有助于增強社會公眾、輿論媒體參與問責的意識。二是從問責客體角度分析，問責對象更加明確，問責內容進一步深化。權力清單制度能清晰劃分各部門的權力邊界和職責邊界，有利于責任對象的確定。問責內容的深化表現在不僅要問責領導干部的經濟責任，也要問責公共權力的運行。《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》明確指出，“地方各級政府工作部門、依法承擔行政職能的事業單位、垂直管理部門設在地方的具有行政職權的機構等，都要嚴格按照權力清單行使職權，切實維護權力清單的嚴肅性、規范性和權威性。要大力推進行政職權網上運行，加大公開透明力度，建立有效的權力運行監督機制。對不按權力清單履行職權的單位和人員，依紀依法追究責任。”三是從問責標準角度分析，責任易于界定與追究。權力清單列明每項權力的實施主體、實施依據，盡管不是法律規范文件，但對權力行使具有法律制約效力，也為經濟責任審計的責任界定提供依據。（2）考慮權力清單制度對經濟責任審計問責的影響，經濟責任審計問責機制的設計需要進一步調整：一是完善審計檢查機制。審計問責內容的深化使審計人員在檢查取證過程中關注清單中公共權力的運行軌跡，如權責清單的執行情況、自由裁量權行使狀況等。二是調整審計報告機制。建立審計業績評價機制、責任鑒證與審計報告機制、激勵與懲戒機制。審計內容的深化，致使審計業績評價指標體系需要作出調整。業績評價指標選取是否科學，影響對領導干部受托責任履行效果的評價，易使審計問責產生偏差，因此需要單獨建立審計評價機制。權力清單制度便于領導干部的責任界定、便于人民參與問責。建立責任鑒證與報告機制，可使對領導干部的定責更合理，加大審計的社會監督力度。權力清單制度理順各部門的權力與職責，有利于問責工作的開展。對領導干部個人的問責、激勵與懲戒相結合，可提高問責效果，因而需要設立激勵與懲戒機制。三是建立信息溝通與協調機制。權力清單制度明確了各問責主體的權責，但經濟責任審計問責的有效實現需要多個部門的協同，做好部門之間的信息溝通與協調，有助于提高經濟責任審計的成效。

（三）權力清單制度下經濟責任審計問責機制的構成

如表1所示，政府權力清單視角經濟責任審計問責機制的構成內容包括：

1.審計委托機制。行政權力因授權而產生，須對授權主體負責。在我國現有的政治體制下，審計機關、人民、各級人大和政府之間存在著層層委托代理關系，審計機關應對人民、對人大、對政府負責。審計機關具有審計法所賦予的經濟責任審計監督職權，并承擔審計問責的責任。在經濟責任審計中，審計機關對個人的問責有可能受到政府行政干預，進而影響問責力度與效果。為了增強經濟審計委托的獨立性，可以設想：經濟責任審計的委托權最終歸屬于人民，并由專門的經濟責任審計聯席辦公室負責管理與實施工作。經濟責任審計聯席辦公室的成員由審計機關、組織或人事部門、國有資產管理委員會等構成，經濟責任審計聯席辦公室設在各級審計機關。即經濟責任審計委托權最終歸屬于人民和各級人大，各級審計機關負責組織和實施經濟責任審計工作，經濟責任審計報告應該及時提交委托方。

2.審計計劃機制。聯席會議負責年度審計計劃的審定，聯席會議辦公室承擔審計計劃的編制職能。審計機關實施的經濟責任審計是一種委托審計，審計對象的確定及審計任務數量的多少基本取決于干部管理及監督部門。因此，難免存在過量委托、多頭交辦現象，影響經濟責任審計的質量。經濟責任審計計劃的制訂需具有一定的獨立性，一方面可以加強法規制度建設，提高聯席會議辦公室的地位，確保計劃的順利編制;另一方面，聯席會議辦公室應提前與組織部門、紀檢部門加強溝通，以應對臨時交辦任務。聯席會議辦公室應建立領導干部審計對象庫，并及時更新審計數據，動態掌握干部的職位、年限、已審、未審等信息。經濟責任審計計劃的制訂要具有一定的靈活性，既要考慮審計監督的全覆蓋，也要分輕重緩急;既要統籌兼顧，也要突出重點。在制訂審計計劃的過程中，還應考慮審計機關審計力量的情況，充分聽取聯席會議成員單位的意見和建議，使制訂的審計計劃更加科學合理。

3.審計檢查機制。經濟責任審計應沿著領導干部權力運行的軌跡進行，審計組需要關注權力運行的關鍵節點。權力清單制度下，經濟責任審計中以權力運行流程圖為基礎，判斷權力運行的關鍵領域與關鍵環節。具體檢查過程要做到以下幾點：一是審計人員依據權力清單，核實權力行使的合法合規性、公正性、透明性。其中合法合規性是指權力清單列明的權力事項的法律、法規、規章依據是否充分，部門的行政許可、行政強制、行政處罰等權力執行是否依照權力清單進行;公正性是指各項權力的實施對象能否得到公平對待;透明性是指權力事項是否全部公開、行政處罰結果能否公開查詢等。檢查中還要注意是否存在“越單”行為，部門自由裁量權行使是否合適。二是審計人員依據責任清單，關注責任主體是否明確，職責邊界的界定是否合理，事中事后監督檢查是否到位。三是審計人員依據負面清單，審查權力運行是否涉及“禁區”。通過權力清單制度運行的檢查，列出問題清單，并以這些問題為線索，審查涉及的決策項目、經濟事項等。

4.審計評價機制。審計評價是經濟責任審計的核心，客觀全面地評價領導干部受托責任的履行水平對干部考核與管理具有重要參考價值，對審計問責的范圍確定具有重要作用。審計評價包括正面評價與反面評價，既反映取得的業績，也反映存在的問題。依據《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》，審計評價要與審計內容相統一，并且審計評價需要充分的審計證據支持。因此，權力清單制度改革拓寬了審計評價的內容，不僅局限于財政財務收支、重要投資項目等內容的評價，權力運行是否公開透明、運行的效果也是審計評價的重要內容。各項權力清單制度文件是重要的審計評價依據，權力清單制度運行狀況的審查結果為審計評價提供證據支持。審計評價模式建議以定量評價方法為主，定性評價方法為輔，評價指標體系構成應該包含重大決策及其執行指標、權力運行規范化公開化指標、績效指標等，并以綜合評價方法對指標進行量化考核，實現對領導干部受托責任履行情況的全面評價。

5.責任鑒證與審計報告機制。責任鑒證是領導干部個人定責的基礎，也是審計問責的前提。責任鑒證應該包含對領導干部權力運行現狀的分析，審計組對審查發現問題，依據相關法律法規得出是否違紀的結論。在界定領導干部履行責任過程存在的問題時，應根據其職責分工、會議紀要、責任清單、權力清單運行的監督報告表等材料，依法區分集體責任、個人責任，依法界定直接責任、主管責任及領導責任。審計機關根據責任性質大小作出審計處理意見，分別以審計報告和審計結果報告形式報送相關責任人及其單位、委托部門等。責任單位依據審計報告進行整改，并將整改情況反饋給審計機關。審計機關應該全面推行經濟責任審計結果公告制度，使審計監督、輿論監督與社會公眾監督有機結合，將審計結果融入問責機制。

6.激勵與懲戒機制。在干部管理上，黨的十九大報告指出“堅持嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重，完善干部考核評價機制，建立激勵機制和容錯糾錯機制”。經濟責任審計結果是組織、人力資源社會保障等部門考核、獎懲、任免被審計領導人員的重要依據，也是紀檢監察機關、審計機關依法處理處罰的依據。激勵方面物質激勵與精神激勵并舉，懲戒方面既要做到嚴肅追責問責，也要注意處罰得當。審計機關在法定職權范圍內采取責令改正、通報批評、給予警告、罰款等處理措施。紀檢監察機關針對情節較輕的，要求領導人員作出書面檢查、通報批評或誡勉談話;情節較重的，責令公開道歉;情節嚴重的，紀檢監察機關作出停職檢查、引咎辭職、責令辭職等建議，并通報組織人事部門。責任人涉及刑事責任的，由司法機關作出問責決定。審計機關、紀檢監察機關、組織人事部門等機構應將領導干部的問責信息報送經濟責任審計聯席會議辦公室，并及時向社會公布。

7.信息溝通與協調機制。審計問責的有效實現，需要各問責主體的配合。若主體之間存在協調問題，審計、司法機關、紀檢監察、組織、人事等部門需要加強溝通，做好協調。各級政府基本已建立由審計、紀檢監察、組織等部門參加的聯席會議制度，通常其辦公室主任由審計機關的副職領導、同職級領導擔任。這種安排使聯席會議在各部門問題的協調上權威性不夠，以致對問責建議的重視不足，責任追究不到位。現行政治體制下，辦公室主任應該由各級政府的領導班子成員擔任，聯席會議工作才更有成效。加強各部門的信息溝通與協調還需建立并不斷健全經濟責任審計工作聯席會議制度，明確各成員單位及其具體職責，從審計計劃安排、審計過程、審計結果運用、整改過程到經驗總結階段，明確成員單位全程參與，以實現信息資源共享，形成“審前商議、審中互動、審后運用”的交流機制，有效促進部門間的協調。

綜上所述，經濟責任審計問責機制的設計需要系統考慮經濟責任審計的責任界定、責任追究過程。筆者應用機制設計理論，在審計問責機制構成與經濟責任審計程序分析的基礎上，結合權力清單制度對經濟責任審計問責的影響，全面設計經濟責任審計問責機制。經濟責任審計問責機制越健全、越科學，審計問責的力度越大，審計的威懾力就越強，從而促使領導干部正確行使權力、忠實履行職責。

（作者單位：麗水廣播電視大學 ?浙江財經大學，郵政編碼：323000，電子郵箱：332952616@qq.com）

主要參考文獻

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