利益相關者視角下國家助學貸款政策的變遷

賀靜 郭偉鋒

摘?要：梳理了1986年以來國家助學貸款的相關政策，并將其變遷劃分為三個階段：萌芽階段、探索階段和規范階段。從利益相關者視角出發，國家助學貸款政策實施的過程中，利益相關者可以劃分為政府機構、金融機構、高校和貸款學生。不同歷史階段，各利益主體之間的權、責、利隨社會經濟發展而變化，呈現出線性結構和閉合結構等兩種關系。

關鍵詞：利益相關者;國家助學貸款;政策變遷

中圖分類號：G646?文獻標識碼：A?文章編號：1674-7615（2019）06-0063-06

DOI：10.15958/j.cnki.jywhlt.2019.06.009

An?Analysis?of?Changes?in?Policies?of?National?Student?Loan?in?the?Stakeholders’?Perspective

HE?Jing，?GUO?Weifeng

（College?of?Economics，?Guizhou?University，?Guiyang，?Guizhou，?550025，China）

Abstract：By?reviewing?the?relevant?policies?of?the?national?student?loan?since?1986，?this?paper?tends?to?divide?the?national?student?loan?into?three?stages：?the?embryonic?stage，?the?exploration?stage?and?the?standard?stage.?In?the?process?of?implementation?of?the?national?student?loan?policies?the?perspective?of?stakeholders?can?be?divided?into?government?institutions，?financial?institutions，?universities?and?loan?students.?In?different?historical?stages，?the?rights，?the?responsibilities?and?the?interests?of?different?stakeholders?change?with?the?development?of?social?economy，?showing?two?kinds?of?relations：?linear?structure?and?closed?structure.

Key?words：stakeholders;national?student?loan;?changes?of?policies

縱觀我國助學貸款的發展歷程，國家助學貸款政策實施已三十余年。不可否認的是，其在促進教育公平、增進非義務教育學生的受教育范圍上起到了巨大推動作用。從學生助學貸款制度設立之初，到高校助學貸款的實施，再到生源地信用助學貸款的推進與加強，學生助學貸款政策始終伴隨著社會經濟的變化而不斷變遷。

依據國家助學貸款政策發展歷程中頒布的重大文件或發生的重大事件，本文將其劃分為三個歷史階段：萌芽階段，1986年至1998年;探索階段，1999年至2013年，其中，1999年至2006年以高校助學貸款為主要貸款方式，2007年至2013年高校助學貸款與生源地助學貸款兩種助學貸款方式并行;規范階段，2014年之后是生源地信用助學貸款時期。

自20世紀60年代利益相關者理論在西方國家崛起之后，80年代后期，其對英美公司治理模式的影響迅速擴張，促進了企業管理模式的轉變[1]。隨著利益相關者理論的發展，其相關研究快速滲透到各個學科領域，受到眾多學者的關注、借鑒和運用，在理論和實踐方面取得長足進展。利益相關者理論同樣對社會研究領域產生重要影響。前哈佛大學文理學院院長羅索夫斯基將利益相關者理論引入到高校治理問題的分析。胡赤弟把利益相關者理論引入我國高等教育問題的研究[2]。楊玉杰、衣華亮利用利益相關者理論分析國家助學貸款中的利益相關者在權利、責任和利益的基礎上進行博弈，從而達到一種“共贏”局面，保證貸款政策的順利實施[3]。

用利益相關者理論對助學貸款問題進行分析，出發點是從利益相關者的關注與需求分析利益相關者的權利、責任、利益，進而全面、客觀地了解該政策，是權衡各方利益的一種分析方法。

本文依據利益相關者的經典定義，將利益相關者界定為：在政策的制定、實施、反饋、調整過程中有利益關系的個人或者團體，或者是能夠被政策影響或影響政策制定、實施、反饋、調整的人或團體。因此，本文剖析助學貸款政策中的利益相關者，可將其主要劃分為：政府機構（國家）、金融機構、高校和貸款學生。此利益相關主體的權利、責任、利益也是不斷動態調整、變化的。需要明確的是，國家助學貸款政策屬于教育政策，不同于一般的社會福利政策。

一、國家助學貸款萌芽階段（1986—1998年）

1986年，教育部，國家教育委員會發布的《普通高等學校本、專科學生實行貸款制度的辦法》[4]中，第三條規定“由國家向學生提供無息貸款。學校負責發放和催還等全部管理工作。貸款的原則是‘有借必有還’”。1987年，重新印發《普通高等學校本、專科學生實行貸款制度的辦法》[4];1993年，國家教委和財政部對1987年學生貸款制度的辦法做出部分修改，規定學生貸款金額可以根據當地生活水平確定。此后，直到1998年，關于助學貸款再未出臺其它相關文件。可見，這一階段學生助學貸款政策基本沿用1986年學生助學貸款政策的相關規定。

此階段國家助學貸款政策的利益相關者主要包括國家、高校和貸款學生。金融機構尚未參與到學生助學貸款政策實施的環節，故而還不是此階段學生助學貸款的利益相關者，也不具有權、責、利的相互關系。

國家的權力主要體現在制定、實施學生貸款辦法并“向學生提供無息貸款”?[4];其責任主要體現在為家庭經濟困難的學生提供助學貸款的政策保障，使所有學生能夠享有平等的教育機會;其利益主要體現在為國家建設培養更多的人才，使家庭貧困的學生能夠接受高等教育，維護社會穩定。

高校的權利主要體現在執行國家關于學生貸款的相關規定，建立高校具體學生貸款基金，保證貸款基金的專款專用;其責任主要體現在“負責學生貸款的發放和催還等全部工作”?[4];其利益主要體現在培養出更多優秀的人才。

學生的權利主要體現為若在學習期間生活上有困難可以申請貸款，若獲得獎學金后，生活仍有困難，同樣可以申請貸款;其責任主要體現在擁有良好的道德品質，努力學習，按時、及時還款;其利益主要體現在國家的資助下完成學業后自我價值的提升。

總體而言，這一階段學生助學貸款政策中，政府（國家）對學生貸款政策的制定起主導作用;高校是國家和學生之間的媒介;貸款學生是國家貸款政策的直接受益者。

二、國家助學貸款探索階段（1999—2013年）

這一階段，可以分為兩個時期：1999—2006年是以高校為主體實施國家助學貸款政策的，高校是學生助學貸款政策的重要樞紐;2007—2013年是高校學生助學貸款和生源地信用助學貸款的并行時期，也是高校助學貸款開始逐漸退出歷史舞臺的過渡期。

1999年印發的《關于國家助學貸款的管理規定（試行）》指定中國工商銀行作為國家助學貸款的經辦銀行;教育部、財政部、中國人民銀行和中國工商銀行組成全國助學貸款部級協調小組，負責協調教育、財政、銀行和學校之間的關系[5]。與1986年實施的學生助學貸款政策相比，該項政策首次將金融機構納入學生助學貸款政策的實施過程。

2000年，中國人民銀行、教育部、財政部三部委對國家助學貸款政策進行補充，主要從風險控制與管理上將中央貼息的城市由8個試點城市擴大至全國范圍;除中國工商銀行外，經辦銀行增加了中國農業銀行、中國銀行和中國建設銀行[6]。2001年，中央各部委聯合國家稅務總局發文，積極推進國家助學貸款工作，從做好國家助學貸款工作的指導思想、制度完善、風險防范等方面加強完善國家助學貸款政策[7]。2002年，教育部發文，要求各地高校切實配合經辦銀行做好國家助學貸款工作，并協助經辦銀行加強對國家助學貸款管理，使國家助學貸款工作能真正落實到家庭經濟困難的高校學生[8]。文件規定高校必須定期向上級主管部門和省教育廳匯報學生助學貸款工作，使國家助學貸款工作能夠規范化和制度化。

2004年印發的《關于進一步完善國家助學貸款工作的若干意見》指出：及時調整銀行貸款利息的貼息方式、貸款學生的還款年限等，使政府、銀行、高校、學生之間的經濟關系、利益關系更加明確;加快縣級以上資助管理中心的建設工作;公安部必須協助經辦銀行做好學生身份的核查工作;配套頒發《國家助學貸款風險補償專項資金管理辦法》《國家助學貸款財政貼息管理辦法》《國家助學貸款招投標辦法》及《中央部門所屬高校國家助學貸款業務招標文本》等相關文件，從不同角度促進并保障國家助學貸款政策的健康發展[9]。

2007年8月，國家出臺生源地信用助學貸款政策。生源地信用助學貸款由教育部、財政部、國家開發銀行等相關部門組織實施，首先在江蘇、陜西、湖北、甘肅、重慶等5省市展開試點，視情況在全國范圍內展開[10]。這意味著從2007年秋季學期起，高校學生助學貸款形成兩種方式：一是通過高校申請，商業銀行發放的國家助學貸款;二是由國家開發銀行實施的生源地信用助學貸款。2009年，財政部和教育部制定并發布國家助學貸款代償暫行辦法，提出高校大學生畢業后到中西部地區、邊遠地區的基層單位就業，且服務期限滿3年者，其學費可由國家實行代償[11]。2011年，財政部、教育部等部委聯合制定退役士兵的學費、生活費資助，規定在校期間得到國家助學貸款應征入伍后復原學生所獲資助首先用于償還國家助學貸款[12]。

此階段利益相關者主要包括：政府機構、金融機構、高校以及貸款學生。政府機構的參與主體結合社會與經濟發展的主要任務出現增減，主要包括國務院、財政部、教育部、稅務總局、公安部、中國人民銀行等。金融機構參與主體也根據國家助學貸款政策要求有所增減，主要包括經辦國家助學貸款業務的相關商業銀行及國家發展銀行。不同利益相關者的權、責、利可總結如下：

政府機構的權利主要體現在：國務院統一領導并協調各部委工作，并統一下達指令。財政部、教育部、公安部、稅務總局在國務院的領導和協調下協作推進國家助學貸款工作。中國人民銀行具體負責根據國家相關政策，確定國家助學貸款經辦銀行，審批有關辦法，監督貸款執行情況;經辦銀行負責貸款的審批、發放與回收[5]。政府機構的責任主要是維護國家助學貸款健康持續發展，其利益最終體現在獲得更多推動國家發展社會進步的人才。

金融機構的權、責、利根據校園地國家助學貸款與生源地信用助學貸款的不同而不同。校園地國家助學貸款中，金融機構權利與責任體現在協助高校做好貸款學生的助學貸款資金的發放工作;其利益主要體現在能夠獲得中央財政的貼息。生源地信用助學貸款中，金融機構的權利主要體現在統計貸款學生信息，做好貸款學生信息審核，發放助學貸款，回收助學貸款等工作;其責任是向上級相關部門定期匯報助學貸款情況，協助國家做好助學貸款的相關工作;其利益主要是在風險控制與管理政策下享有貸款利息貼息。與校園地國家助學貸款相比，生源地信用助學貸款中金融機構的權利和責任擴大了。

高校的權、責、利也根據校園地國家助學貸款和生源地信用助學貸款的不同而有所區別。校園地國家助學貸款中高校設立專門的學生貸款工作機構，并安排專門教師負責此項工作，其權利主要體現在做好貸款學生的信息審核工作與助學貸款的回收;其責任主要是定期向上級相關部門匯報學生助學貸款情況，向學生宣傳國家助學貸款政策，并督促、引導學生及時、按時償還助學貸款;其利益主要體現在培養更多家庭貧困但優秀的學生，能夠獲得政府對部分貼息的返還。生源地信用助學貸款中，高校的權利與責任只是向學生宣傳助學貸款政策與督促學生還款;其利益是培養更多家庭經濟貧困但優秀的學生。與校園地國家助學貸款相比，生源地信用助學貸款中，高校的權利、責任和利益都縮小了。

貸款學生的權利在原有的基礎上增加對還款利息、還款期限的優惠[9];其責任也要求他們在貸款時必須如實填寫相關身份信息，保證所填貸款資料的真實性和完整性，所貸資金要用于約定的用途，貸款期滿應承擔還款的全部責任[9];其收益依然體現在知識的獲得，個人能力的提升。

在這一階段，政府機構（國家）、金融機構（各經辦商業銀行和國家開發銀行）、高校以及學生之間的權、責、利是一個不斷調整和完善的過程，尤其體現在金融機構與高校權、責、利關系上的變化，但不變的是政府機構在國家助學貸款政策中的主導和協調作用。國家助學貸款的目標依然是：既要保證貸款學生的利益，使他們能及時、便捷地貸款，在讀書期間沒有貸款的壓力，畢業后給予一定的還款優惠政策;又要保證貸款銀行的商業利益，最大限度地降低金融風險，不會由于學生助學貸款而產生較大的利潤損失。

三、國家助學貸款規范階段（2014年至今）

這一階段，通過高校申請助學貸款的政策完成其歷史使命，逐漸退出對國家助學貸款審核與催繳的歷史舞臺;生源地信用助學貸款正逐步走向規范化管理，成為國家助學貸款的主要形式。

2014年，為更好地滿足學生對國家助學貸款的需求，國家各部委決定調整國家助學貸款的資助標準和資助比例（包括校園地國家助學貸款和生源地信用助學貸款）[13]。資助標準和資助比例以學歷為劃分標準，確定具體助學貸款金額。2015年，各部委又對國家助學貸款政策完善給出若干意見，主要從貸款利息貼息、貸款期限與還款期限延長、助學貸款國家救助機制以及辦理手續簡化等方面保障、促進國家助學貸款政策健康持續發展[14]。

此階段，利益相關者主要穩定為政府機構、金融機構、高校與貸款學生。政府機構的主要參與者依然根據社會與經濟發展的需求增減。金融機構主要是以國家開發銀行為主，其他商業銀行積極參與。

各利益相關者的權、責、利主要維持生源地信用助學貸款的格局。政府機構的權利體現在主導方向、下達指令和協調;責任體現在維護國家助學貸款的健康良性發展;利益體現在人才培養和社會穩定。金融機構的權利體現在對國家助學貸款的發放與回收;責任體現在對貸款學生信息的搜集審核，并定期向上級部門及政府匯報;利益主要體現在獲得貼息儲備和良好客源。高校權利和義務主要體現為協助金融機構做好國家助學貸款的宣傳工作。可見，此階段高校對國家助學貸款的管理權利基本消失。貸款學生的權利主要是符合條件即可獲得國家助學貸款，并享有各項國家助學貸款的優惠政策;責任是要誠信，按時還貸;利益主要體現在獲得繼續深造與自我能力的提升。

四、國家助學貸款政策變遷的啟示

通過對國家助學貸款三個階段政策變化以及對政策變化中利益相關者權、責、利的分析，可以總結出：在萌芽階段，各利益相關者之間是一種線性傳達與線性反饋的關系，高校是各利益相關者的樞紐（見圖1）。在探索階段和規范階段，各利益相關者之間均呈封閉的環形，政府機構的主導、監督、下達指令的作用相同，貸款學生具有申請助學貸款及按時償還助學貸款的責任和義務，不同的是高校和金融機構在校園地助學貸款與生源地信用助學貸款中的作用。在校園地國家助學貸款中，高校是政府和貸款學生之間的重要紐帶，具有上傳、下達及中間輔助金融機構的作用;金融機構僅負責貸款的發放，并享有中央財政對其的風險補貼;政府和貸款學生之間不發生聯系（見圖2）。在生源地信用助學貸款中，高校上傳、下達的作用被金融機構所替代，高校對貸款學生僅起到政策宣傳與督導的作用;金融機構成為政府和貸款學生之間的重要紐帶，具有對貸款學生貸款資格審核、貸款信息收集、貸款發放與回收等作用;政府機構也承擔起對學生貸款資格審核的部分責任，起到部分風險防范的作用（見圖3）。

在國家助學貸款各歷史階段的變遷中，從利益相關者之間的權、責、利關系中可以分析出，各利益相關者在政策實施的過程中都獲得相應的利益，也承擔著相應的責任。國家助學貸款政策的發展與規范的過程中，高校從承擔貸款回收的政治任務中得以解放，使其權利與責任趨于平衡。高校更應專注于自身使命的完成，注重貸款學生從經濟扶貧轉到精神扶貧：加強貧困學生思想道德建設，增強學生的大局意識、法治意識、社會責任意識，倡導科學精神，弘揚中華傳統美德，注重通過法律和政策向社會傳導正確價值取向。金融機構對貸款工作的不斷完善，從其本職上體現出權利與責任的均衡。

政策是一個不斷完善的過程，政府在其中起著強力的導向作用，銀行是貸款政策實現的平臺，高校是貸款學生和銀行、政府間的紐帶，學生是國家助學貸款政策中最直接的受益者。若要推動國家助學貸款政策的良性發展，政府在政策的制定、實施與完善的過程中必須兼顧各方利益，注意利益相關者各方的權利、責任、利益的對等，并加強為實現共同目標的認知;各利益相關主體只有在其職能范圍內實現利益最大化，才能更好地完成相應職責，超越了職責范圍的工作要付出更高的代價。為了保證國家助學貸款的可持續性，啟用立法為國家助學貸款保駕護航是十分必要的。

生源地信用助學貸款政策向利益主體的職能的回歸邁出了重要一步。從近年來政府關于生源地信用助學貸款政策的關注，高校助學貸款如學生貸款制度一樣，在完成其歷史使命后終將退出歷史舞臺，終將被生源地信用助學貸款取而代之。

無論是高校助學貸款還是生源地信用助學貸款，助學貸款的最終目標是助力脫貧攻堅偉大工程。助學貸款為廣大家庭貧困學生提供完成學業的經濟保障，學習更多的知識，掌握更多的技能，才能從根本上阻斷代際貧困，才能真正使貧困地區擺脫貧困的限制，取得脫貧攻堅事業的最終成功。

參考文獻：

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[3] 楊玉杰，衣華亮.國家助學貸款政策的利益相關者分析[J].遼寧教育研究，2008（1）：47-49.

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[11]高等學校畢業生學費和國家助學貸款代償暫行辦法[EB/OL].（2009-03-31）[2019-09-24].?http：//www.lit.edu.cn/jiuye/info/1023/4699.htm.

[12]關于實施退役士兵教育資助政策的意見[EB/OL].（2011-10-02）[2019-09-24].?http：//www.xszz.cee.edu.cn/index.php/shows/10/3627.html.

[13]關于調整完善國家助學貸款相關政策措施的通知[EB/OL].（2014-07-18）[2019-09-24].?http：//www.xszz.cee.edu.cn/index.php/shows/10/2750.html.

[14]關于完善國家助學貸款政策的若干意見[EB/OL].（2015-07-13）[2019-09-24].?http：//www.xszz.cee.edu.cn/index.php/shows/10/2751.html.

（責任編輯：楊?波）